Można inwestować w infrastrukturę

Aby zawrzeć umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej ppp), należy wykazać, że przyniesie ona więcej korzyści niż tradycyjna forma realizowania zadań publicznych. Przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w formie ppp podmiot publiczny ma bezwzględny obowiązek - pod rygorem nieważności umowy o ppp przeprowadzenia jego analizy.

Przez ostatni rok potencjalni partnerzy współpracy między sektorem publicznym i kapitałem prywatnym nie mogli nawet zacząć przygotowań do inwestycji. Obowiązująca od 7 października ubiegłego roku ustawa z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. nr 169, poz. 1420) szczegółowo określiła zasady konstruowania takich porozumień. Ograniczyła również wybór inwestycji, które mogą być objęte tym sposobem finansowania. Wymogi dotyczące analizy częściowo określiła ustawa, w szczegółach jednak odsyłając do rozporządzenia, którego przygotowanie trwało prawie rok.

W tym czasie ani samorządy, ani jednostki sektora finansów nie mogły nawet zacząć przygotowań. Pozwala na to dopiero obowiązujące od dziś rozporządzenie ministra finansów z 30 czerwca 2006 r. Przewiduje ono, że analizując przedsięwzięcie potencjalni partnerzy sektora prywatnego muszą określić jego zakres, przeprowadzić analizę ekonomiczno-finansową, analizę prawną oraz analizę rodzajów ryzyka i wrażliwości na nie podejmowanego przedsięwzięcia. Taką oceną trzeba objąć również alternatywne dla ppp metody realizacji danego zadania.

Rozporządzenie określa, na czym polega każda z analiz, i wymaga, by na ich podstawie porównać efekty finansowe, korzyści i koszty społeczne, podział ryzyka i jego wpływ na deficyt i dług sektora publicznego. Według rozporządzenia wynik porównania powinien wskazywać i uzasadniać, który ze sposobów realizacji przedsięwzięcia przynosi korzyści dla interesu publicznego, przeważające w stosunku do innych metod zrealizowania tego przedsięwzięcia.

Zbyt kosztowne dla małych

Jeszcze podczas prac nad rozporządzeniem, zarówno samorządowcy, jak i przedsiębiorcy krytykowali zakres zaproponowanej przez Ministerstwo Finansów analizy, tłumacząc, że wymogi te znacząco podwyższą koszty przedsięwzięć typu ppp i wykluczą z niego małe projekty. Resort ustąpił tylko w niewielkim zakresie - np. zrezygnował z konieczności oceny wpływu na środowisko, a narzucone przez niego wymogi dotyczące analizy ekonomiczno-finansowej czy określenia składników majątkowych od potencjalnych realizatorów będą wymagały zatrudnienia specjalistycznych kancelarii i firm doradczych.

Eksperci pocieszają, że jest możliwe późniejsze włączenie kosztów takiej analizy w koszty całego projektu. W takim przypadku koszty przygotowania projektu będą finansowane przez partnera prywatnego i będą rozliczane przez cały okres realizacji inwestycji. Pojawia się jednak pytanie, co w przypadku, gdy kosztowna analiza wykaże, że realizowanie danej inwestycji metodą ppp jest nieopłacalne. Lokalne społeczności nie zawsze zaakceptują argumenty rządzących gminami, że to pozwoliło uchronić samorząd przed zaangażowaniem się w inwestycję, która okazałaby się porażką.

- Rzeczywiście obawiamy się, że analizy, które musi przeprowadzić sektor publiczny, okażą się zbyt kosztowne w przypadku małych projektów. Ale przygotowanie ich w taki sposób, by określiły warunki przetargowe oparte na realiach rynkowych, będzie kluczem do znalezienia partnera prywatnego. Musi pojawić się element konkurencji. W innym przypadku sektor publiczny ma trudną pozycję w negocjacjach i przedsięwzięciu grożą kłopoty - wyjaśnia Michał Zieniewski, partner w kancelarii prawnej CMS Cameron McKenna.

3 mld zł kwota w budżecie 2006 na zobowiązania partnerstwa publiczno-prywatnego

Ryzyko razy 17

Do wymaganego analizą określenia zakresu ryzyk, ich podziału między partnerów oraz ich wpływu na poziom długu publicznego i deficytu sektora finansów stosuje się przepisy rozporządzenia ministra gospodarki z 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz.U. nr 125, poz. 868). Określa ono aż 17 rodzajów ryzyka, które partnerzy powinni szczegółowo rozważyć, przystępując do przedsięwzięcia typu ppp (patrz ramka).

Rozporządzenie precyzuje, że podział ryzyk powinien nastąpić z zastosowaniem zasady optymalnej alokacji danego ryzyka. W praktyce oznacza to, że dane ryzyko bierze na siebie ten partner, który lepiej sobie z nim poradzi. Specjaliści ostrzegają, że np. zmuszanie partnera prywatnego do ponoszenia ryzyka, którym nie może on efektywnie zarządzać, obniża korzyści wynikające z projektu i w efekcie może okazać się niekorzystne również dla drugiej strony.

Na przykład w przypadku projektów drogowych zwyczajowo strona publiczna ponosi ryzyko uzyskania niezbędnych pozwoleń, wykupu gruntów czy też pojawienia się np. znalezisk archeologicznych. Rozporządzenie precyzuje również, że zobowiązania wynikające z ppp mają wpływ na poziom długu publicznego i sektora finansów publicznych, w przypadku gdy podmiot publiczny ponosi większość ryzyk związanych z budową, dostępnością i popytem. Dzieje się tak także wówczas, gdy podział tego ryzyka nie będzie przejrzysty.

Pod okiem ministra

Zgodnie z ustawą o ppp, podmiot publiczny przekazuje do ministra gospodarki, w terminie 14 dni od dnia podpisania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, szczegółowe informacje dotyczące tej umowy. Ich zakres, formę i zasady sporządzania określono w rozporządzeniu ministra gospodarki z 9 czerwca 2006 r.

Katalog przekazywanych informacji obejmuje m.in. przedmiot przedsięwzięcia, łączne wydatki na wykonanie umowy, w tym łączną kwotę wydatków budżetu, kwoty wydatków na wykonanie umowy w poszczególnych latach, podział ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia pomiędzy strony umowy, a także ryzyk w ramach kategorii kluczowych ze względu na klasyfikację zobowiązań umownych dla długu i deficytu publicznego czy też zobowiązań stron wynikających z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w poszczególnych latach, pozwalających obliczyć wielkość wpływu na dług i deficyt publiczny. Podmiot publiczny powinien także przygotować informacje dotyczące wkładu własnego.

Magdalena Wojtuch