Obligacje zamiast nieruchomości dla wywłaszczonych w PRL?

gospodarka

Wtorek, 18 października 2011 (16:40)

Po sierpniowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego samorządy miast zalała fala roszczeń byłych właścicieli nieruchomości o wypłatę odszkodowań za utracone mienie. Samorządy, w które w latach 90. XX wieku przejęły od Skarbu Państwa wywłaszczone w czasach PRL mienie, stają dziś w obliczu bankructwa, bo wypłaty będą wyższe niż ich budżety.

Warszawa nie udźwignie roszczeń byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych w czasach PRL. Ci składają do sądów pozwy o rekompensaty za utracone w latach 1944-1962 mienie i sprawy wygrywają. Miasto nie ma ani specjalnego funduszu na tego typu wypłaty, nie jest też ubezpieczone od takiego ryzyka. Zasądzone kwoty wypłaca w postaci "żywej gotówki", z bieżących wpływów do budżetu.

Do tej pory było to w skali roku obciążenie rzędu 250-600 mln zł. Teraz może dojść do niebezpiecznej dla miasta kumulacji wypłat. Sumy mogą wzrosnąć do nawet 6 miliardów złotych w skali roku.

Reklama

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z sierpnia tego roku (sygn. 41/09) ruszyła lawina pozwów o odszkodowania za wywłaszczenia dokonane w czasach PRL. Trybunał, rozpatrując indywidualną skargę spadkobierców nieruchomości w Warszawie wywłaszczonej tak zwanym Dekretem Bieruta, uznał, że odszkodowanie należy się również za zajęcie domu jednorodzinnego, który przeszedł na własność Skarbu Państwa po 5 kwietnia 1958 r., oraz działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne.

Według sędziów TK, wyłączenie w dotychczasowych przepisach prawa do odszkodowań za tego typu nieruchomości podyktowane było jedynie chęcią ochrony budżetu państwa. Trybunał zalecił Sejmowi zmianę przepisów w tym zakresie. Zdaniem wielu, wyrok ten ośmieli byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości i ich spadkobierców do składania pozwów o wysokie odszkodowania. Wartość zasądzonych wyroków w skali roku może wzrosnąć nawet 10-krotnie.

Do wyroku TK odszkodowanie od Skarbu Państwa lub samorządu należało się, gdy niemożliwe było naprawienie szkody, tj. zwrócenie właścicielowi wywłaszczonej działki i gdy dawny właściciel takiej nieruchomości został bezprawnie, jeszcze w czasach PRL, pozbawiony prawa do wieczystego użytkowania wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok TK z sierpnia stanowi, że nie ma znaczenia, czy PRL odmówił im prawa wieczystego użytkowania, czy nie - jeśli nie ma możliwości zwrotu nieruchomości, to samorząd musi zapłacić.

Obok osób indywidualnych starających się o odszkodowania pojawiły się tez w sądach kancelarie prawne, które przejęły od byłych właścicieli nieruchomości część uprawnień do roszczeń - prawnicy skutecznie i sprawnie przeprowadzają postępowania. Utrwaliła się też korzystna dla pozywających linia orzecznictwa sądowego.

W sumie, Warszawa będzie musiała wypłacić właścicielom wywłaszczonych nieruchomości od 10 do nawet 15 mld zł. To dużo więcej, niż wynoszą prognozowane na ten rok całkowite dochody stolicy (11,5 mld zł - prognoza na 2011 r., w 2010 r. było to 10,3 mld zł). Jeśli dojdzie do kumulacji roszczeń Warszawa może utracić płynność finansową; będzie musiała wstrzymać największe inwestycje, jak budowa II linii metra i mostu Północnego.

Kto pomyślał, że Warszawa bogata jest i sobie poradzi musi wiedzieć, że stolica nie jest odosobnionym przypadkiem. Trudną sytuację mają także inne samorządy, także te, gdzie przed sądami swoich roszczeń dochodzą wywłaszczeni obywatele żydowskiego i niemieckiego pochodzenia.

- Może nie aż na taką skalę, jak odbywa się to w Warszawie, ale mamy podobne problemy z wypłatą roszczeń za mienie pożydowskie - nie ukrywa Lesław Fijał, skarbnik Krakowa.

Skarbnik Grudziądza, Mariusz Szczubiał, także obawia się zalewu pozwów o zwrot odebranego mieszkańcom po wojnie mienia.

- Tylko resort finansów jest w stanie oszacować skalę problemu i precyzyjnie określić, które roszczenia były zaspokojone przez państwo, np. przy okazji zaciągania pożyczek od Stanów Zjednoczonych - mówi wprost skarbnik.

Teoretycznie problem z wypłatą odszkodowań nie powinien w ogóle istnieć. W połowie 2001 roku w Ministerstwie Skarbu Państwa (MSP) uruchomiony został specjalny Fundusz Reprywatyzacyjny, z którego miały być pokrywane wszystkie należności państwa. Fundusz dysponuje obecnie kwotą 4 991 mln zł ( stan na 3. IX). Środki pochodzą z prywatyzowanych przedsiębiorstw (do funduszu trafia 5 proc. wartości sprzedawanych spółek należących do Skarbu Państwa). Problem w tym, że pieniądze te nie leżą na koncie funduszu, lecz zostały włączone do budżetu. Wypłaty odszkodowań z Funduszu są sporadyczne. W ciągu 10 lat jego istnienia zrealizowano jedynie 671 wniosków na łączną kwotę 670,8 mln zł. To kropla w morzu potrzeb.

Wyjściem z sytuacji byłoby wznowienie przez rząd i Sejm zarzuconych w ubiegłym roku prac nad kompleksową ustawą reprywatyzacyjną. Projekt ustawy przygotowało MSP. Zakładał on wypłatę świadczenia majątkowego w symbolicznej kwocie (od 15 do 20 proc. wartości nieruchomości) wszystkim poszkodowanym przez reżim komunistyczny obywatelom Polski, bez względu na ich narodowość (wykluczeni byli tylko hitlerowscy kolaboranci). Prace nad projektem (był już praktycznie gotowy) zostały jednak wstrzymane na wniosek ministra finansów Jacka Rostowskiego. Polska została objęta przez Unię Europejską procedurą nadmiernego deficytu. Tymczasem realizacja świadczeń reprywatyzacyjnych pochłonęłaby aż 18 mld zł. Nie było pieniędzy na ten cel. Ustawa trafiła do szuflady.

Według ekspertów, to był błąd. Świadczenia można było realizować bez obciążania finansów publicznych, np. w postaci obligacji komunalnych z terminem wykupu za 40 lat, lub obligacji zamiennych na akcje spółek komunalnych. Jak wynika z danych MSP na koniec 2010 r. w Polsce było aż 2,5 tys. spółek z udziałem samorządów, z czego 400, to spółki akcyjne. Wiele z nich to rentowne podmioty. Z ich zysków byłym właścicielom nieruchomości mogłaby być wypłacana dywidenda. Obecne przepisy ustawy o finansach publicznych, a konkretnie art. 89 w/w ustawy, wykluczają możliwość, by samorządy emitowały obligacje pod przyszłe zobowiązania, czyli odszkodowania.

Zdaniem Krzysztofa Żuka, prezydenta Lublina i byłego wiceministra Skarbu Państwa w rządzie Donalda Tuska, jest jeszcze jedna poważna przeszkoda wprowadzenia takiego pomysłu w życie. Będzie on trudny do wprowadzenia we wszystkich samorządach. Nie wszystkie bowiem dysponują atrakcyjnymi dla potencjalnych akcjonariuszy przedsiębiorstwami. Żuk przyznaje jednak, że 20 lat temu samorządy przejęły od Skarbu Państwa znacjonalizowane mienie i zarządzają nim do dziś czerpiąc z tego wymierne korzyści, dlatego to z ich majątku należałoby pokryć ewentualne świadczenia dla byłych właścicieli nieruchomości.

Również Jarosław Neneman, doradca społeczny prezydenta RP ds. samorządu i były wiceminister finansów w rządzie Marka Belki uważa, że należy jak najszybciej wrócić do problemu reprywatyzacji. Jego zdaniem inicjatywa ustawodawcza powinna jednak wyjść nie od samorządów, czy prezydenta, ale od rządu lub nowego Parlamentu.

- Byłby to wyraźny sygnał dla obywateli i opinii międzynarodowej, że żyjemy w państwie prawa, które szanuje prawo własności - uważa ekonomista.

Na ustawę, która wprowadzałaby symboliczną rekompensatę w postaci papierów dłużnych kategorycznie nie zgadza się Mirosław Szypowski, przewodniczący Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji rewindykacyjnych (OPOR). Według niego, właściciele wywłaszczonych nieruchomości wybiorą procesy sądowe oraz gotówkę zamiast niepewnej inwestycji.

- Nie wiadomo, ile będą warte te papiery dłużne miast za X lat - mówi Szypowski.

Również opcja z obligacjami zamiennymi na akcje spółek komunalnych wydaje się mu bardzo ryzykowna.

- Może zdarzyć się tak, że zamiast zysków , przedsiębiorstwa będą przenosić straty i trzeba będzie do nich dokładać z własnej kieszeni.

Szypowski martwi się chyba potrzebnie. Z informacji uzyskanych przez nas w resorcie finansów wynika, że nie są tam prowadzone żadne prace ani rozmowy na temat zarówno zmiany brzemienia art. 89 ustawy o finansach publicznych, ani też ustawy reprywatyzacyjnej.

Komentarz

Karol Dobrzeniecki, specjalista reprywatyzacji, wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu: - Zaniechania reprywatyzacyjne stanowią jedną z największych porażek polskiej transformacji ustrojowej. Od lat dziewięćdziesiątych pozostawaliśmy pod tym względem na szarym końcu wśród krajów byłego bloku wschodniego, a obecnie, jako jedyny z nowych członków Unii nie mamy uregulowań w tym zakresie. Polityka tworzenia prawa reprywatyzacyjnego praktycznie w Polsce nie istnieje. Dotychczasowe ingerencje ustawodawcy miały charakter doraźny, fragmentaryczny i oportunistyczny. Ustawy przyjmowane były od przypadku do przypadku, najczęściej pod silną presją zagrożenia wypłatą odszkodowań. Państwo zwróciło dotąd majątki głównie podmiotom o silnej pozycji politycznej i społecznej, takim jak związki zawodowe i wyznaniowe, albo grupom pokrzywdzonych, które potrafiły skutecznie walczyć o swoje roszczenia na arenie międzynarodowej. Zabrakło poważnej debaty nad reprywatyzacją w ramach definiowania na nowo zasady dobra wspólnego i zapisania jej w systemie prawnym oraz restytucji państwa prawa. Brakuje ustawy, która by w sposób kompleksowy objęła swoim zakresem wszelkie formy odbierania własności prywatnej bez odszkodowania w okresie PRL. W latach 1944-1962 wydano łącznie kilkanaście dekretów i ustaw dotyczących m.in. dóbr ziemskich, lasów, zakładów przemysłowych, jezior, a także tzw. gruntów warszawskich. Wobec oczywistego faktu, że zwrot w naturze lub pełne odszkodowanie nie jest z racji ekonomicznych możliwe, koniecznym jest, aby z masy pozostałej do podziału, drogą decyzji prawodawcy nastąpiło proporcjonalne miarkowanie świadczeń dla poszczególnych grup poszkodowanych, wyróżnionych według rodzaju naruszonych dóbr. Jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy żadna z grup pokrzywdzonych nie zostanie arbitralnie wykluczona. Proponowane przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy rozwiązanie nie stanowi przełomu w dotychczasowej polityce stanowienia prawa reprywatyzacyjnego, a raczej wpisuje się w nurt instrumentalizacji prawa na potrzeby rozwiązywania doraźnych problemów, w szczególności problemów budżetowych. Pojawiają się także wątpliwości natury konstytucyjnej - zarzut nierównego traktowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, którzy już otrzymali odszkodowanie w gotówce, oraz tych, którzy musieliby się zadowolić obligacjami. Taka swoista próba kredytowania się władzy publicznej na jej wierzycielach stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady równej ochrony własności, zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, byłaby niedopuszczalna z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego. Sposób traktowania byłych właścicieli, którym odebrano własność na mocy komunistycznych dekretów stanowi sygnał dla inwestorów zagranicznych. W grę wchodzi więc niewątpliwa wartość jaką jest wiarygodność Polski, jako gwaranta własności prywatnej, umiejącego radzić sobie z komunistyczną przeszłością. Proponowane przez Warszawę rozwiązanie budzi sprzeciw tym większy, iż wobec zaniechania prac nad projektem ustawy reprywatyzacyjnej, przedstawiciele władzy wykonawczej publicznie zachęcali do występowania z roszczeniami reprywatyzacyjnymi na drodze sądowej. Obecnie, gdy dzięki wypracowanej przez dwadzieścia lat linii orzeczniczej, reprywatyzacja sądowa stała się choć w wąskim zakresie możliwa, proponuje się dokonanie zabiegu mającego wyeliminować, czy przynajmniej poważnie ograniczyć sens dochodzenie roszczeń. Sam pomysł wypłaty rekompensat dla byłych właścicieli w postaci obligacji gminnych czy akcji spółek komunalnych i spółek skarbu państwa powinien być przedmiotem dalszych prac i może być wykorzystany, ale w ramach przygotowania kompleksowej ustawy reprywatyzacyjnej.

Katarzyna Bartman