Państwo zawsze pomoże
Rozmowa z dr. Bogdanem Cybulskim, przewodniczącym Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.
GP>: W tym roku kilka stojących na krawędzi niewypłacalności gmin po raz pierwszy w historii otrzymało pożyczki z kasy państwa. Projekt przyszłorocznego budżetu także zakłada taką możliwość - na wyciąganie samorządów z tarapatów finansowych przeznaczono w nim kolejne 30 mln zł. Czy pana zdaniem zajdzie potrzeba uruchomienia tych środków?
BC: Nagłośnione w mediach kilkumilionowe pożyczki udzielone 4 samorządom czy też sytuacja 17 jednostek samorządu terytorialnego, które w ubiegłym roku przekroczyły ustawowe limity, nie obrazują całości problemu. Są o wiele poważniejsze zobowiązania, których nie widać - np. wielomilionowe długi szpitali, które w przypadku likwidacji obciążą jednostki samorządu terytorialnego (jts) czy spoczywający na niektórych gminach obowiązek spłaty zadłużenia związków komunalnych, w których są lub były udziałowcami. To dużo większa skala zagrożenia niż niewypłacalność małych wiejskich gmin, takich jak Żórawina czy Brzozie, których budżet zamyka się kwotą zaledwie 5 mln zł. W takich przypadkach pożyczka niesie ze sobą same pozytywy: plan naprawczy dla samorządu przygotowują nowe władze i one rozpoczynają sanację finansów, która ma szansę powodzenia. Inaczej w przypadku większych jednostek, dysponujących naprawdę dużymi pieniędzmi.
Każdy mieszkaniec gminy ma prawo oczekiwać, że nawet jeśli popełnił błąd i wybrane przez niego władze samorządowe okazały się niekompetentne albo niezdolne do działania, to może jeszcze liczyć na państwo, które musi mu zapewnić standard usług publicznych.
Niezależnie od skali problemów finansowych, w żadnym z tych wypadków państwo nie będzie się mogło uchylić od odpowiedzialności. Samorządy odpowiadają za zapewnienie określonego serwisu usług publicznych - np. dostępu do nauczania czy usług komunalnych. I mieszkaniec, który posyła dziecko do szkoły, musi mieć zagwarantowaną taką możliwość - niezależnie od tego, czy gmina jest w stanie zorganizować nauczanie jego pociechy, czy też nie. Jeśli samorząd nie jest w stanie zapewnić członkom lokalnej społeczności przysługującego im dostępu do usług publicznych, to musi pomóc państwo, które nie uniknie odpowiedzialności. Pechowi mieszkańcy zadłużonej gminy to także jego obywatele. Gdybyśmy byli mieszkańcami Brzozia, tak właśnie byśmy na to patrzyli.
GP>: Ale dlaczego wszyscy podatnicy muszą ponosić koszty tego, że niektóre społeczności lokalne źle wybrały władze, którym później nikt - w tym instytucje odpowiedzialne za to z ramienia państwa - nie patrzył na ręce?
BC: Każdy mieszkaniec gminy ma prawo oczekiwać, że nawet jeśli popełnił błąd i wybrane przez niego władze samorządowe okazały się niekompetentne albo niezdolne do działania, to może jeszcze liczyć na państwo, które musi mu zapewnić standard usług publicznych. Państwo nie powinno tego robić, a jeśli już - to wyjątkowo i rzadko. Musi jednak wziąć odpowiedzialność za swoich obywateli, bo to jest istota jego porządku prawnego. I to państwo - poprzez swoje organy, w tym także regionalne izby obrachunkowe - powinno być zainteresowane tym, by nie wysupływać dodatkowych pieniędzy, czyli pilnować, by samorządy nadmiernie się nie zadłużały.
Z drugiej strony samorząd ma swoją konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność i instytucje państwowe dysponują ściśle ograniczonymi środkami prawnymi i możliwościami ingerencji - to lokalne władze podejmują decyzje i ponoszą za nie odpowiedzialność.
Ale w sytuacji, w której znalazło się kilka polskich gmin, nie można było podjąć próby ich sanacji bez pomocy instytucji państwowych - w tym budżetu państwa.
GP>: Tego samego zdania były regionalne izby obrachunkowe, które opiniowały plany naprawcze zadłużonych jednostek. Oceniając każdy z tych przypadków jako sytuację jednostkową, trudno się z tym nie zgodzić. Pojawiają się jednak wątpliwości co do tego - ile jeszcze będzie takich przypadków i czy w świadomości samorządowców taka pomoc państwa nie stanie się normą?
BC: Rozumiem te obawy - obecne władze zadłużonych samorządów ręczą, że spłacą pożyczki, regionalne izby obrachunkowe stoją na stanowisku, że bez wsparcia z kasy państwa te jednostki sobie nie poradzą, Ministerstwo Finansów udziela pożyczek, które to samorządy muszą spłacić. Tym razem jest inaczej niż w przypadku np. dotacji udzielanych na ratowanie kopalń czy szpitali. Zostało bowiem wyraźnie powiedziane, że pożyczki mają charakter zwrotny. Dla mnie gwarancją tego, że zostaną spłacone - poza uczciwością poszczególnych urzędników - jest, sporządzane przez Najwyższą Izbę Kontroli, sprawozdanie z wykonania budżetu państwa. Jeśli NIK zbada wykonanie budżetu przez Ministerstwo Finansów i ujawni nieprawidłowości w pozycji "zwrot udzielonych pożyczek", będzie to miało określone konsekwencje. W żadnym wypadku nie można rezygnować z dochodzenia zwrotu tego wsparcia. Wydaje się, że umorzenie pożyczek byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby borykająca się z niewypłacalnością jednostka samorządu terytorialnego została włączona do sąsiednich samorządów i zniknęła z mapy i systemu finansowania JST.
GP>: Nawet jeśli te pożyczki trzeba będzie zwrócić, to i tak nie ma powodu, by samorządy traktowały kasę państwa jak bank - jedyny, z którym można zawrzeć tak korzystną umowę.
BC: W 2004 r. pożyczki w ramach postępowania naprawczego w samorządach zostały udzielone po raz pierwszy i wygląda na to, że jest to rok, w którym wszyscy - samorządy, regionalne izby obrachunkowe, resort finansów - wyciągają wnioski z tej nauki. Do tego pod czujnym okiem mediów. W poprzednich latach instytucje państwowe były w stanie powstrzymać występowanie o takie wsparcie. W tym roku sytuacja nabrzmiała, pojawiły się gminy, które utraciły płynność finansową. Były też takie, które przekroczyły ustawowe limity zadłużenia - łamiąc art. 114 ustawy o finansach publicznych - i dobrze na tym wyszły, np. szybciej kończąc inwestycje i nie popadając przy tym w tarapaty finansowe. Był to więc także rok uczenia się o konsekwencjach wynikających z przekroczenia dopuszczalnego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Wydaje się, że w przyszłości też należy się liczyć z tym, że będą się pojawiać jednostki, którym trzeba będzie pomóc, ale będą to sytuacje występujące sporadycznie, bowiem monitoring zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego został wzmocniony w 2004 roku. Obecnie badamy dług publiczny JST co kwartał, a nie według stanu na 31 grudnia. Dzięki temu wiemy, że w III kwartale tego roku liczba samorządów przekraczających próg 60 proc. zadłużenia zmniejszyła się do siedmiu (z 17 na początku roku).
GP>: Taka odpowiedź świadczy o tym, że być może także regionalne izby obrachunkowe powinny zacząć traktować ustawowe limity zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego jak fikcję?
BC: Zdecydowanie nie. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych podjęła we wrześniu dwie bardzo ważne decyzje dotyczące wykonywania przez RIO zadań związanych z zadłużeniem JST. Po pierwsze, będziemy pracować nad zupełnie innym sposobem budowania opinii, o które występują ubiegające się o kredyty jednostki samorządu terytorialnego albo współpracujące z nimi banki. Do tej pory nasze opinie były traktowane bardzo formalnie - skupiały się na sprawdzeniu, czy zaciągnięcie nowych zobowiązań nie będzie skutkowało naruszeniem przepisów dotyczących zadłużenia - zawartych w art. 10, 113 i 114 ustawy o finansach publicznych. Teraz nasza opinia będzie odzwierciedleniem całości wiedzy o sytuacji finansowej jednostki. Opinie będą rozszerzone - szczególnie w sytuacji potencjalnego zagrożenia finansów danej jednostki, np. jeśli samorząd jest organem założycielskim szpitala, izby będą informować o tym, że może zostać obciążony spłatą tych długów. Podobnie w przypadku zaciągnięcia przez samorząd kredytu kupieckiego - izba zwróci uwagę potencjalnego kredytodawcy, że jednostka ponosi ciężar takiej inwestycji i będzie musiała dokonywać z tego tytułu spłat, które nie są ujęte w prognozie jej zadłużenia - zaliczanego do długu publicznego. Powinno to wywołać dodatkową refleksję także w organach jst.
Drugim bardzo ważnym ustaleniem jest sposób interpretowania naszych uprawnień po ostatniej nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - z lipca 2003 r., bowiem regionalne izby obrachunkowe zostały uprawnione do szeroko rozumianego opiniowania sytuacji finansowej JST - raportowania o wszystkim, co izba na ten temat wie, a nie tylko wydawania standardowych opinii, w których izby tylko przestrzegają, że może zostać naruszone prawo. Dopiero w lipcu ub.r. ustawodawca, udostępniając nam narzędzie w postaci raportu o stanie JST, po raz pierwszy wyraźnie powiedział, że izby mają prawo ocenić stan gospodarki finansowej, a więc diagnozować sytuację, a nie tak jak wcześniej, jedynie badać w trybie nadzoru i opiniować zgodność z ustawami. Oznacza to, że możemy przekazać mieszkańcom i instytucjom całą wiedzę - tak żeby opinia RIO dawała pełny obraz tego, co się w samorządzie dzieje, i żeby np. kredytodawca na własną odpowiedzialność mógł zdecydować, czy dana jst ma zdolność spłaty zaciąganych zobowiązań. Taki obraz ułatwi także działanie radnych, którzy sami często nie mają możliwości oceniania trafności decyzji finansowych podejmowanych lub proponowanych przez organ wykonawczy.
Mimo że ustawowe limity, zawarte w art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych, nadal stanowią prawne granice zadłużenia, zmieni się nasz sposób oceny możliwości jego spłaty. Trwają właśnie prace nad skonstruowaniem zupełnie nowego sposobu badania wolnych środków w samorządzie. To one mają być wyznacznikiem rzeczywistych możliwości finansowych samorządu. Chodzi o przedstawienie danych, na podstawie których każdy zainteresowany będzie mógł sobie wyrobić opinię zarówno o kondycji ekonomicznej jst, jak i o kompetencjach osób odpowiedzialnych za gospodarowanie samorządowymi pieniędzmi.
Rozmawiała Magdalena Wojtuch
