Polskie łupki - wersja 2.0

Losy poszukiwań węglowodorów niekonwencjonalnych to długa lista zaniechań i błędów polskiej administracji. Wiele koncesji wydano za czasów władzy PiS, większość ekspertów zgadza się jednak, że "ruch w łupkach" tak naprawdę zaczął się dopiero w latach 2008-09.

Zdaniem Tomasza Chmala z Instytutu Sobieskiego, rządową aktywność można z grubsza podzielić na trzy okresy. W pierwszym gabinet PO-PSL podchodził do kwestii łupków bardzo liberalnie, dzięki czemu mogliśmy liczyć na coś w rodzaju mody na Polskę wśród inwestorów, a chętnych na koncesje było wielu.

Na przełomie 2011 i 2012 r. doszło jednak do aresztowań w resorcie środowiska i Państwowym Instytucie Geologicznym (zarzuty o charakterze korupcyjnym) oraz zmian personalnych w administracji, co skutkowało mocnym spowolnieniem procedur i utrudnieniem komunikacji. Ostatni okres trwa od kolejnej zmiany w administracji (z końca 2013 r.) i stanowi próbę odwrócenia tego, co działo się przez ostatnie dwa lata.

Raport NIK z początku tego roku - o działaniach administracji publicznej i przedsiębiorców w związku z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złóż gazu łupkowego w Polsce w latach 2007-12 - był miażdżący. Najważniejsze z zarzutów to m.in. znaczne opóźnienie w tworzeniu i nowelizacją prawa, niewłaściwa organizacja prac na wielu poziomach i niedostateczny nadzór resortu środowiska (np. brak komórki monitorującej wykonywanie koncesji), przewlekłość postępowań koncesyjnych i nierówne traktowanie wnioskodawców, udzielanie koncesji według postulowanego zakresu, obejmującego nawet 10 tys. km kw. (co umożliwiło rozdysponowanie całego obszaru koncesyjnego, ale i zablokowało do niego dostęp innym przedsiębiorcom; to obciąża również rządową koalicję pod przywództwem PiS).

Poprzednia wersja projektu nowelizacji Prawa geologicznego i górniczego (PGG) była gotowa już w kwietniu 2012 r. Potem rozpoczęły się spory między Ministerstwem Środowiska i Ministerstwem Skarbu Państwa (swoje dorzucały też MSZ i Ministerstwo Finansów). Z pozoru chodziło o rolę i nadzór nad Narodowym Operatorem Kopalin Energetycznych (NOKE), w rzeczywistości - o kontrolę nad całym łupkowym projektem w Polsce.

Premier, choć musiał zdawać sobie sprawę z klinczu, wiele miesięcy nie reagował, nie wybrał żadnej z opcji.

Kiedy wreszcie rąbnął pięścią w stół, by wykazać swą aktywność w sprawie dla niego - jak deklaruje - bardzo istotnej, nie zrekompensowało to już w żaden sposób straconego czasu.

Sławomir Brodziński, wiceminister środowiska i Główny Geolog Kraju, przekonuje, że o marnotrawstwie czasu nie ma mowy.

- Każda wcześniejsza nowelizacja PGG była równie czasochłonna. Wynika to z komplikacji technicznej przepisów, ale także wielu zainteresowanych podmiotów: inwestorów, ekologów, Skarbu Państwa, geologów, górników itd. i ich rozbieżnych interesów - tłumaczy.

Przypomnijmy, że zasady nowelizacji PGG rząd przyjął w marcu br. wraz z projektem ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym (SPW).

- Duża zmiana (w porównaniu z poprzednią wersją - przyp. red.) dotyczy tak naprawdę głównie rezygnacji z koncepcji NOKE. Moim zdaniem, kierunkowe podejście się nie zmieniło; w autopoprawce rządu korekcie uległy jedynie narzędzia (prekwalifikacja, wzmocnienie MŚ, urzędów górniczych oraz inspekcji ochrony środowiska) - przekonuje wiceminister.

Rząd uznał, że na obecnym etapie powoływanie nowej struktury biurokratycznej nie jest zasadne.

Piotr Woźniak, zdymisjonowany pod koniec zeszłego roku wiceminister środowiska i główny geolog kraju, nie ma jednak wątpliwości, że system z NOKE w roli państwowego udziałowca- inwestora na każdej wydanej koncesji został dokładnie przygotowany i od każdej strony się broni. Również od strony finansowej.

- To nie jest żadna "nowa koncepcja", bo odwzorowaliśmy model sprawdzony w Holandii, Danii i Norwegii.

Te trzy kraje (...) od kilkudziesięciu lat posiłkują się państwowym udziałowcem- inwestorem na każdej wydanej koncesji - argumentuje.

Nowelizacja PGG upraszcza procedury administracyjne związane z poszukiwaniami i wydobyciem. Najważniejsze zmiany zakładają, że badania geofizyczne będzie można prowadzić na podstawie zgłoszenia, bez konieczności ubiegania się o koncesję. Zamiast dotychczasowych trzech rodzajów koncesji ustawa wprowadza jedną - poszukiwawczo- rozpoznawczo-wydobywczą, przyznawaną na 10-30 lat. Ma też obowiązywać jedna dokumentacja zamiast dwóch osobnych: geologicznej i inwestycyjnej.

Główne procedury środowiskowe, które zajmowały zwykle dużo czasu, przesunięto z początku prac na ostatnią fazę przed rozpoczęciem wydobycia.

Koncesje będzie się przyznawać w przetargach.

Z kolei projekt ustawy o SPW przewiduje, że renta surowcowa (suma obciążeń finansowych na rzecz państwa) docelowo osiągnie poziom ok. 40 proc. Stanie się to jednak dopiero po 2020 r., bo wtedy zaczną być pobierane zawarte w ramach tej renty podatki - SPW oraz podatek od wydobycia niektórych kopalin.

- Otoczenie prawne to jeden z trzech najważniejszych czynników (obok uwarunkowań geologicznych i zasad fiskalnych) dla decyzji inwestycyjnych firm z branży poszukiwawczo-wydobywczej - nie ukrywa Marcin Zięba, dyrektor generalny Organizacji Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo- Wydobywczego (OPPPW). I podkreśla, że w czasie prac nad nowymi przepisami branża postulowała, by faza poszukiwawcza nie została przeregulowana.

- Pamiętajmy, że poszukiwania i rozpoznawanie złóż to najbardziej kapitałochłonna faza całego procesu.

Każdy odwiert poddany pełnemu zabiegowi szczelinowania hydraulicznego stanowi koszt rzędu 50-60 mln zł. Aby wiarygodnie oszacować wielkość zasobów surowca nadającą się do komercyjnego wydobycia, inwestorzy powinni wykonać 250-300 odwiertów poszukiwawczych w skali kraju. Obawialiśmy się, by nadmierne regulacje i obciążenia fiskalne nie zabiły tego biznesu na bardzo wczesnym etapie - wyjaśnia Zięba.

Z tego względu OPPPW była przeciwna powołaniu NOKE, którego uznawała za kolejną instytucję kontroli i dodatkowe obciążenie parapodatkowe.

Sławomir Brodziński wskazuje, że firmy zachowają ważność koncesji udzielonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, prawo do jej przekształcenia w koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża, a także prawo do przedłużenia koncesji, kiedy celem zmiany jest zwiększenie zakresu robót geologicznych, a okres, o który zostaje wydłużona koncesja, nie przekracza trzech lat. Warunkiem przedłużenia jest uzyskanie przez przedsiębiorcę pozytywnej weryfikacji pod kątem bezpieczeństwa państwa i wykonywanie dotychczasowej działalności zgodnie z warunkami koncesji (lub wykazanie się doświadczeniem polegającym na rozpoznaniu i udokumentowaniu co najmniej jednego złoża węglowodorów).

Główny geolog kraju zapewnił, że przedsiębiorców, którzy mają już koncesje, opodatkowanie także obejmuje dopiero od 2020 r. Nieoficjalnie wiadomo, że gorączkowe prace nad nową wersją projektu trwały do ostatniej chwili, ba! jeszcze w czasie posiedzenia Rady Ministrów, na którym projekt akceptowano, szef Kancelarii Premiera Jacek Cichocki domagał się jednoznacznego sformułowania przepisu, który umożliwiałby cofnięcie koncesji na eksploatację złóż węglowodorów firmie, która narusza uzgodniony w umowie koncesyjnej harmonogram prac.

Zarówno politycy, eksperci, jak i sami inwestorzy, zgadzają się, że poszukiwania gazu łupkowego w Polsce idą o wiele za wolno.

- Oceniamy, że do zakończenia fazy poszukiwawczej potrzeba jeszcze ok. 14 mld zł. Gdyby utrzymać obecne tempo prac, wykonanie 287 odwiertów, które przewidują zobowiązania koncesyjne, zajęłoby kolejne 23 lata i trwałoby do 2037 r., a nie do roku 2021, jak zakłada Ministerstwo Środowiska - mówi Marcin Zięba.

Resort środowiska patrzy jednak w przyszłość z optymizmem.

- Na spotkaniach i konferencjach wyraźnie słychać pozytywne głosy branży, szczególnie w kwestii rezygnacji z NOKE - podkreśla wiceminister Brodziński.

I dodaje: - Dotychczas wykonano 57 odwiertów w poszukiwaniu gazu z łupków. W tym roku planuje się 25 odwiertów obligatoryjnych i 10 opcjonalnych, czyli ponad połowę liczby odwiertów ze wszystkich poprzednich lat.

W stanie Pensylwania w okresie styczeń-kwiecień 2012 r. zrealizowano prawie 1350 odwiertów...

Marcin Zięba przyznaje, że owe 57 odwiertów to zdecydowanie za mało, by ocenić potencjał polskich zasobów łupkowych. I nie ukrywa, że branża również ma nadzieję, że po wejściu w życie nowych przepisów uda się przyspieszyć tempo robót.

Nie wszyscy podzielają jednak ten - ostrożny zresztą - optymizm.

- Inercja legislacyjna jest zawsze szkodliwa dla procesów gospodarczych współczesnego świata, którego dynamiczny rozwój nie daje szans na oczekiwania, aż politycy douczą się jego ekonomicznego rozumienia. Podobnie z tzw. ustawą łupkową - uważa Janusz Wiśniewski, wiceprezes Krajowej Izby Gospodarczej, a także były wiceprezes Orlenu i firm z branży chemicznej.

I przypomina: - Obiecywano nam już finansowanie przychodami z łupków naszych emerytur, nie mówiąc o niezależności energetycznej od Wschodu, a tymczasem nie potrafiliśmy na czas zmienić prawa, dostosować regulacji do potrzeb inwestorów czy odbiurokratyzować koncesjonowania. Za to długi czas próbowano forsować NOKE, a więc załatwić nowe posady urzędnikom, zwiększyć ingerencję państwa w ryzykowne zwykle przedsięwzięcia wydobywcze, a minister skarbu popijał w telewizji płuczkę łupkową.

Według niego, w tym czasie świat zdążył już odczuć efekty rewolucji łupkowej w Ameryce, podjęto kluczowe decyzje inwestycyjne w chemii, petrochemii i przemyśle stalowym, a trzy koncerny amerykańskie wycofały się z poszukiwań w Polsce.

Wiśniewski zwraca uwagę, że cena gazu łupkowego w USA powoli rośnie, choć dalej jest ponad 3 x niższa niż gazu w naszym kraju. - Jeżeli odkryć na dużą skalę dokonają Chiny, Australia, Meksyk, Argentyna, RPA czy Kanada (a każdy z tych krajów ma zasoby kilka razy większe niż najbardziej optymistyczne szacunki dla Polski), to nasze szanse na wydobycie gazu z łupków gwałtownie maleją - ocenia. Jego zdaniem, te szanse zmniejsza również negocjowana umowa handlowa USA-UE, która pozwoli na import amerykańskich nośników energetycznych do Europy.

- Chemicy wiedzą, że z metanolu można wyprodukować właściwie wszystko, a koszt jego przywozu z USA do Europy to zaledwie 35 dol. za tonę.

Rosnące w oczach (przenoszone np. z Chile) amerykańskie instalacje metanolu zmienią źródła zaopatrzenia w surowce chemiczne, które z łatwością dotrą do Europy - argumentuje Janusz Wiśniewski. - No i pamiętajmy, że Rosjanie mają olbrzymie możliwości obniżki ceny gazu systemowego i zrobią to szybko, kiedy się okaże, że polskie złoża łupkowe ekonomicznie dobrze rokują.

Wiceprezes KIG podnosi też wątpliwości polskich geologów co do kosztów i warunków komercyjnego wydobycia węglowodorów z łupków, co jego zdaniem może prowadzić do wniosku, że gazu z łupków nie będziemy w Polsce wydobywać nigdy. I nawet niezłe ustawodawstwo, ale wprowadzone za późno, może tego nie zmienić.

- Pozostaje mieć nadzieję, że niektórzy koncesjonariusze trzymali w tajemnicy przed pazernością fiskusa obiecujące wyniki odwiertów i nagle ruszą ławą z odwiertami poziomymi, zmieniając oblicze energetyczne Polski przed rokiem 2020, kiedy to podatki uczynią ten biznes całkowicie nieopłacalnym.

Może to być jednak pobożne życzenie - kończy Wiśniewski.

Czy wejście w życie nowych przepisów ostatecznie rozwiewa obawy firm poszukiwawczych co do przyszłości?

Niekoniecznie. Marcin Zięba wyraża wprawdzie nadzieję, że każdy polski rząd będzie zwolennikiem wydobycia węglowodorów i takich regulacji, które umożliwią produkcję gazu z rodzimych złóż jak najszybciej, ale perspektywa przyszłorocznych wyborów parlamentarnych i ewentualnej zmiany u steru ma prawo spędzać inwestorom sen z powiek.

Także Brodziński podkreśla, że dla inwestorów ważna pozostaje stabilność warunków biznesowych, w tym systemu regulacyjnego. - Na komentowanie wyników przyszłorocznych wyborów jest natomiast zbyt wcześnie - zastrzega.

- Ponadto wierzę, że polityka prołupkowa w Polsce ma wsparcie ponad podziałami politycznymi.

Prof. Mariusz-Orion Jędrysek, wiceminister środowiska i główny geolog kraju w rządzie PiS, nie ukrywa zaś, że jego zdaniem rezygnacja z NOKE to dobry ruch, ale... nie w tę stronę co trzeba.

- Krytykowałem NOKE, bo nie obejmował wszystkich zasobów geologicznych, lecz tylko gaz i ropę (nawet nie węgiel). Uważam, że powinien zostać powołany organ państwa gospodarujący wszystkim zasobami geologicznymi - mówi, wspominając też, że ustawę o powołaniu Polskiej Służby Geologicznej od 2007 r. koalicja PO-PSL dwa razy odrzuciła.

- Chciałem ją utworzyć z wcześniej wydzielonego przeze mnie w Państwowym Instytucie Geologicznym pionu służby - oznaczało to brak kosztów i rozrostu administracji - wyjaśnia.

I dodaje: - Dzisiejszy rząd chce uczynić geologicznym ciałem kontrolnym Wyższy Urząd Górniczy, który jest urzędem, nie służbą - ze 150 urzędnikami zajmującymi się głównie zagadnieniami prawnymi i bezpieczeństwem pracy; to nie jest profesjonalny organ mogący kontrolować polską geologię.

W ostatnich tygodniach coraz częściej słychać pytanie, czy sytuacja na Ukrainie i potencjalna groźba zakłóceń dostaw gazu ziemnego z Rosji może wpłynąć na skrajnie proekologiczne do niedawna nastawienie Brukseli względem poszukiwań i wydobycia gazu z łupków.

- Debata na poziomie unijnym trwa już dłuższy czas. Na razie udało się Polsce przekonać unijnych partnerów, że gaz z łupków nie wymaga dodatkowych środowiskowych regulacji poza już obowiązującymi. Sytuacja na Ukrainie podnosi rangę kwestii niezależności energetycznej, ale nie był to główny wątek unijnych negocjacji w sprawie gazu z łupków - odpowiada wiceminister Brodziński. - Tutaj przede wszystkim liczy się właściwy nadzór nad koncesjami, a także redukcje CO2. Warto pamiętać, że gaz jest dużo mniej emisyjny niż węgiel. Pomocne jest też przyłączenie się Wielkiej Brytanii do grona państw żywotnie zainteresowanych wydobyciem.

- Kryzysowa sytuacja na Ukrainie nie pozostaje w Unii bez wpływu na ewolucję w postrzeganiu kwestii energii, w tym gazu łupkowego. Ale ta ewolucja zaczęła się długo przed wybuchem ukraińskiego kryzysu, takiego jest zdania Cezary Lewanowicz, polski rzecznik Komisji Europejskiej.

Piotr Apanowicz

Więcej informacji w portalu "Wirtualny Nowy Przemysł"