“Pora zejść na ziemię". Na co będzie stać nowy rząd?

• Po wyborach przyszedł czas na chłodną analizę obietnic złożonych w kampanii

• Obraz finansów publicznych jest niewesoły - w budżecie na 2024 r. odchodzący rząd zaplanował wzrost zadłużenia o 334 mld zł

• Obietnice wyborcze złożone przez ugrupowania opozycyjne generują koszty w przedziale od 120 mld zł do 230 mld zł

• Na co ostatecznie będzie stać nowy rząd?

Jak czytamy w raporcie zatytułowanym “Finanse publiczne wymagają oszczędności", okres kampanii wyborczej “sprzyja mnożeniu obietnic przez polityków i jest to zjawisko znane pod wszystkimi szerokościami geograficznymi". Kampania 2023 r. w Polsce miała jednak to do siebie, że zjawisko to “przybrało rozmiary w naszym kraju wcześniej nienotowane" - zauważa autor, przywołując szacunki serwisu money.pl oraz Forum Obywatelskiego Rozwoju, z których wynika, że łączna wartość obietnic złożonych przed wyborami przez poszczególne partie daje sumę 120-230 mld zł, w zależności od ugrupowania. I tak, Koalicja Obywatelska złożyła obietnice generujące koszt 120,3 mld zł, Trzecia Droga - 126,4 mld zł, a Nowa Lewica - 216,9 mld zł.

“Okres powyborczy to czas na zastanowienie się, co z tych obietnic jest do zrealizowania bez narażania na szwank finansów publicznych i bez kreowania nadmiernego zadłużenia" - pisze Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton. Tym bardziej, że zaciąganie zobowiązań w postaci emisji długu przez Skarb Państwa kosztuje - a w otoczeniu wysokiej inflacji połączonej z wysokim deficytem inwestorzy oczekują coraz większej premii za ryzyko związane z kupowaniem polskich obligacji skarbowych (odzwierciedla to wzrost rentowności obligacji). W efekcie koszt ponoszony przez Polskę z tytułu obsługi zadłużenia należy do najwyższych w Europie (jak podaje Eurostat, w skali roku to 3,3 proc. wartości nominalnej długu wobec 2,8 proc. w przypadku Czech, 1,8 proc. w przypadku Bułgarii i Słowacji, czy 1,1 proc. w przypadku Niemiec). 

Miarę skali zadłużenia Polski w najpełniejszy sposób oddaje dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (tzw. sektora general government), który jest obliczany według metodyki Unii Europejskiej i który Polska raportuje zresztą oficjalnie do UE na potrzeby europejskich statystyk - zauważa autor raportu. “Biorąc pod uwagę, że okres rządów Zjednoczonej Prawicy rozpoczął się zwycięstwem w wyborach w październiku 2015 i w pełni kontrolowała ona budżety w latach 2016-2023, pierwsza obserwacja jest taka, że w tym okresie zadłużenie państwa wzrosło o ponad 776 mld zł" - czytamy w analizie. Na rok 2024 zaplanowano dalszy wzrost zadłużenia - o 334 mld zł, do kwoty 2,034 bln zł na koniec grudnia 2024.

Nowy rząd oczywiście będzie być może chciał pomniejszyć tę kłopotliwą spuściznę po poprzednikach, jeśli chęć do zmniejszenia zadłużenia okaże się silniejsza od poczucia konieczności “dowiezienia" obietnic złożonych elektoratowi. Jak jednak zauważa Marcin Mrowiec, zakładając hipotetycznie, że KO, Trzecia Droga i Nowa Lewica zgodnie postanowiłyby zrealizować wszystkie swoje obietnice wyborcze bez wyjątku, “budżet roku 2024 (bądź 2025) zostałby dociążony sumą 417 mld zł." Jak łatwo policzyć, “przy ponad 334 mld zł wzrostu długu ‘zaprogramowanego’ już przez rząd Zjednoczonej Prawicy dałoby to łączną kwotę ponad 750 mld zł nowego zadłużenia (czyli "na głowę" prawie 50 tys. zł dodatkowego długu, tylko za jeden rok, wobec prawie 22 tysięcy wzrostu zadłużenia już "zaprogramowanego" w projekcie budżetu na 2024, uchwalonym przez Sejm kończącej się kadencji). Byłoby to niemożliwe do sfinansowania na rynku finansowym."

O ile realizacja wszystkich obietnic przedwyborczych wydaje się nierealna, to liczby te ilustrują - po pierwsze - istniejącą nierównowagę w finansach publicznych, a po drugie pokazują, jak bardzo pogłębiłaby się ta nierównowaga, gdyby politycy wzięli wszystkie swoje niedawne obietnice na serio. 

Na osobną refleksję zasługuje kwestia, na ile wspomniane obietnice przedwyborcze zostały dokładnie “policzone", a na ile politycy wiedzieli, że na ich realizację zwyczajnie nie będzie ich stać.

Polityczna rzeczywistość wygląda jednak tak, że racje ekonomiczne zazwyczaj chociaż w pewnym stopniu muszą ustąpić chęci zjednania sobie wyborców przez polityków. W związku z tym trudno wyobrazić sobie, aby ci ostatni całkowicie zrezygnowali z wypełnienia wszystkich kampanijnych przyrzeczeń. Jak już wspomniano, na realizację takich obietnic państwo potrzebuje środków, a te biorą się albo z wpływów do budżetu, albo z emisji długu.

“Gdyby wykonać eksperyment myślowy pod tytułem ‘zero zadłużania, wszystko finansujemy z bieżących podatków’, to aby pokryć planowany na przyszły rok wzrost zadłużenia należałoby albo dwukrotnie (!) zwiększyć efektywne wpływy z podatku VAT (stawka podstawowa z 23 proc. na 46 proc....), albo ponad trzykrotnie zwiększyć efektywne wpływy z podatku PIT lub też ponad czterokrotnie zwiększyć efektywne wpływy z podatku CIT" - pisze Marcin Mrowiec, podkreślając, że taki wzrost podatków jest niemożliwy do zrealizowania, bo zachwiałby fundamentami gospodarki.

A zatem emisja długu? To wszystkie rządy robią ochoczo, ale w przyszłości “należy liczyć się z presją na wzrost kosztów obsługi długu" - zauważa ekonomista. Powody są trzy - pierwszy z nich to napięty rynek pracy z rosnącym popytem na pracowników, co sprzyja wzrostowi płac, a w efekcie zwiększa presję inflacyjną (którą w 2024 r. spotęguje “rekordowy wzrost płacy minimalnej oraz znaczące wzrosty płac w części sektora publicznego"). Drugi powód to “wieloletnie utrzymywania się wskaźników inwestycji w Polsce na poziomach zbliżonych do najniższych w Europie", co oznacza, że przełożenie wzrostów cen pracy na towary i usługi będzie silniejsze niż w sytuacji, gdyby polskie firmy wydawały więcej na inwestycje, a poziom automatyzacji czy robotyzacji byłby wyższy. Powód trzeci to prawdopodobnie trwałe odwrócenie się globalnych tendencji dla inflacji i rentowności obligacji rządowych w świetle obecnej sytuacji społecznej i geopolitycznej na świecie. To zaś sprawia, że należy “jako bazowy scenariusz przyjąć ten zakładający utrzymanie się rentowności obligacji rządowych na poziomach zbliżonych do obecnych, z ryzykiem dalszego wzrostu tych rentowności - a więc i z ryzykiem dalszego wzrostu kosztów obsługi długu w Polsce". 

W świetle powyższych okoliczności - a także zmniejszonej przejrzystości finansów publicznych na skutek umieszczania znacznej części wydatków państwa poza budżetem, w różnego rodzaju funduszach - nowy rząd musi sporządzić “bilans otwarcia finansów publicznych", apeluje Marcin Mrowiec.

Nowy gabinet musi też dokonać “gruntownego przeglądu budżetu na rok 2024" - bo może się okazać, że trzeba będzie zmienić strukturę wydatków - z socjalnych, czyli wspierających konsumpcję, na rozwojowe, czyli wspierające inwestycje. Taki przegląd jest też konieczny, jeśli następcy Zjednoczonej Prawicy chcą znaleźć przestrzeń na realizację własnych propozycji programowych.  

Wreszcie, nowy rząd musi zaproponować “ścieżkę konsolidacji finansów publicznych" - pod tym hasłem kryje się stopniowe włączanie funduszy zarządzanych przez Polski Fundusz Rozwoju czy Bank Gospodarstwa Krajowego (np. Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 w BGK czy Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych - też w BGK) w ramy procedur budżetowych i statystyk zadłużenia, tak, aby obraz finansów państwa był przejrzysty i pełny. 

“Ostatnie kilka lat to czas eksplozji wielkości zadłużenia publicznego" - konkluduje autor raportu. “Na 2024 odchodzący rząd zaproponował rekordowo wysoki deficyt, a partie biorące udział w wyborach dołożyły obietnice dalszych dużych wydatków. Pora zejść na ziemię, nie ma na to miejsca" - podsumowuje w opracowaniu.