Porozmawiajmy o przyszłości (cz. 2)
Chyba zbyt pochopnie niektórzy uznają Traktat Konstytucyjny za "martwy", a w najlepszym razie traktują go jak "zdychającą szkapę". Nie jest on arcydziełem legislacji międzynarodowej, ale też - nim wyda się wyrok skazujący na niebyt - należałoby najpierw zastanowić się, co Traktat proponuje, a w każdym razie, jakie będą konsekwencje jego odrzucenia.
Traktat konstytucyjny nie wnosi wielu zmian merytorycznych, szczególnie w działanie rynku wewnętrznego. Natomiast do ważnych decyzji strukturalnych, proponowanych w Traktacie, należą:
- Przekształcenie Unii w jedną organizację międzynarodową, a więc radykalne uproszenie obecnej, trójfilarowej struktury UE (podniesienie stopnia przejrzystości podstawy traktatowej, katalogu źródeł prawa i mechanizmu decyzyjnego).
- Umocnienie aksjologii przyszłej Unii, w tym umocnienie ochrony praw podstawowych, stworzenie podstawy prawnej dla przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ustanowienie mocnych podstaw dla współpracy Unii z kościołami (mimo niezadowalającego wyniku dyskusji nad włączeniem religii chrześcijańskiej do preambuły Traktatu jako elementu kształtującego tożsamość Europy, postęp jest bardzo istotny).
- Podniesienie legitymacji demokratycznej Unii poprzez radykalne umocnienie roli parlamentów narodowych w unijnym procesie decyzyjnym (przy uważnej analizie postanowień Traktatu okazuje się, że większość zasadniczych decyzji podejmowanych w Unii będzie musiała mieć jakiś rodzaj przyzwolenia parlamentów narodowych).
- Przezwyciężenie kryzysu (związanego m.in. z interwencją w Iraku) w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i ustanowienie zupełnie przyzwoitych podstaw dla rozwoju WPZiB, zwłaszcza polityki bezpieczeństwa i obrony.
- Strukturalne powiązanie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (czyli wspólnej polityki migracyjnej, współpracy sądowej w sprawach cywilnych oraz współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych) z rynkiem wewnętrznym.
Warto zastanowić się nad tym, że w zasadzie żadnemu z tych ważnych problemów (może z wyjątkiem WPZiB) nie poświęcono uwagi w toku dyskusji publicystycznych w Polsce w ostatnich miesiącach. Tymczasem, nawet jeżeli wynikiem Traktatu byłoby tylko przekształcenie Unii w jedną, spójną organizację międzynarodową, to warto było taki Traktat wynegocjować.
Wskazywane są oczywiście tzw. plany B: w przypadku odrzucenia Traktatu konstytucyjnego w grę wchodziłby Traktat Nicea plus (czyli to, co mamy obecnie, z pewnymi wybranymi z Traktatu konstytucyjnego rozwiązaniami), można byłoby dokonać pewnych reform poza traktatami czy w traktatach akcesyjnych w toku kolejnych fal rozszerzenia Unii. Rzecz jednak w tym, że przy rozważaniu takich wariantów należałoby brać pod uwagę następujące okoliczności:
- Każda poważniejsza reforma UE wymaga zmiany traktatów stanowiących Unię, a więc zawarcia kolejnego traktatu rewizyjnego (takim jest też Traktat konstytucyjny); traktaty rewizyjne muszą być ratyfikowane przez wszystkie Państwa Członkowskie UE - innej drogi nie ma; czyli każde rozwiązanie "plus" będzie musiało być poddane procedurze, która obecnie stosowana jest w odniesieniu do Traktatu konstytucyjnego.
- "Wybranie" kilku "najważniejszych" kwestii z Traktatu konstytucyjnego będzie niezmiernie trudne, bowiem negocjacje w ramach Konferencji Międzyrządowej zawsze obejmują tzw. pakiet: wybranie jednego problemu będzie oznaczać "rozsznurowanie" całego pakietu i początek bardzo trudnych negocjacji.
- W pewnych dziedzinach możliwa jest oczywiście "reforma punktowa" poza traktatami. Dotyczy to wyłącznie II (WPZiB) i III (Współpraca policji i sądowa w sprawach karnych) filara UE, czyli tzw. obszaru międzyrządowego. Ale również w tych przypadkach granicą może się okazać konieczność zapewnienia strukturalnej koherencji z działaniem rynku wewnętrznego (co Traktat konstytucyjny zapewnia). W ramach I filara (wspólnotowego) możliwości reform pozatraktatowych są symboliczne.
- Należy mieć również na uwadze, iż w Traktacie konstytucyjnym pojawił się kompromis, poza który Państwa Członkowskie nie będą w stanie wyjść w najbliższych latach. Nawet jeżeli doszłoby do jakichś reform, to będą to jedynie zmiany w formule "Traktat konstytucyjny minus".
- W końcu należy mieć na uwadze tempo reformy Unii. Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego i wynegocjowanie nowej formuły reformy oznacza w praktyce, iż nowy traktat nie wszedłby w życie wcześniej niż w połowie przyszłego dziesięciolecia. Należałoby więc postawić pytanie, czy Unię stać na czekanie co najmniej dziesięć lat na jakąś (prawdopodobnie niezbyt odbiegającą od tego, co zawarte jest w Traktacie konstytucyjnym) kolejną reformę ustrojową. A przede wszystkim, czy stać na takie czekanie "nowe" Państwa Członkowskie.
prof.zw.dr hab. Jan Barcz
Fundusze Europejskie nr 5(12)/2005
