Poszło do ścieku (dofinansowanie)

Jesteśmy na półmetku okresu budżetowania 2007-2013. Podobnie jak w ubiegłych latach (2004-2006) wydatkowanie środków unijnych na modernizacje i budowę infrastruktury, w tym gospodarkę wodno-ściekową idzie nam niezwykle sprawnie. Śledząc systematycznie pojawiające się statystyki dotyczące liczby zamykanych konkursów, liczbę podpisanych umów z beneficjentami czy też wartość złożonych wniosków o płatność można śmiało powiedzieć : jest dobrze!

Nie grozi nam niewykorzystanie owych 67 mld euro przyznanych Polsce przez Unię Europejską w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Czas więc na pierwsze wnioski, podsumowania, oceny punktów krytycznych oraz przymiarki na przyszłość. Zacznijmy od tego, na jakie współfinansowane ze środków unijnych działania dotyczące infrastruktury wodno-ściekowej samorządy, związki międzygminne i przedsiębiorstwa komunalne mogły się ubiegać. Sektor publiczny realizując założenia i cele ujęte w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych winien do końca 2015 roku (pokrywającego się z końcem okresu programowania unijnego) wyposażyć aglomeracje powyżej 15 tys. RLM (równoważna liczba mieszkańców) w systemy kanalizacji zbiorczej oraz oczyszczalnie ścieków. Jest to jedno z wielu zobowiązań akcesyjnych, które w za pomocą ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, transponuje na rodzimy grunt wymagania unijnej dyrektywy 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych. I dlatego przedsięwzięcia polegające na budowie czy modernizacji systemów kanalizacji zbiorczej; budowie, rozbudowie bądź modernizacji oczyszczalni ścieków komunalnych, oraz dodatkowo - jako uzupełnienie szerszego przedsięwzięcia - budowę lub modernizację systemów zaopatrzenia w wodę czy budowę kanalizacji deszczowej - należały do tych, które najczęściej figurowały na listach projektów rekomendowanych do wsparcia w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko I oś priorytetowa "Gospodarka wodno-ściekowa", działania 1.1. "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tyś. RLM)".

Na chwilę obecną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako instytucja wdrażająca zawarł ponad 50 umów o dofinansowanie projektów na łączną kwotę wsparcia przekraczającą 6,7 miliarda złotych. Ponad 21 umów o wartości dofinansowania przekraczającej 4 miliardy złotych stanowią tzw. projekty indywidualne, czyli przedsięwzięcia strategiczne dla Polski, które z uwagi na swoje znaczenie nie musiały konkurować o dostępne środki. Liczba podpisanych umów będzie nadal systematycznie wzrastać, ponieważ część projektów o budżetach powyżej 25 milionów euro podlega weryfikacji Komisji Europejskiej i dopiero jej pozytywna rekomendacja pozwala na zakończenie procesu aplikacyjnego.

Pytanie, czy wszyscy chętni ubiegający się o wielomilionowe wsparcie z Funduszu Spójności zakończyli swoje działania z sukcesem? Nie licząc tych wnioskodawców, którzy odpadli w procedurze konkursowej na etapie oceny formalnej (kompletności i poprawności przygotowanej aplikacji i dokumentacji) czy ocenie merytorycznej pierwszego stopnia (osiągniecie wymaganej minimalnej liczby punktów) byli też tacy, dla których zabrakło środków do podziału. W ramach ostatniego konkursu organizowanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, potencjalni beneficjenci złożyli ponad 80 wniosków o dofinansowanie projektów, spośród których 59 pozytywnie przeszło ocenę formalną oraz uzyskało przynajmniej 60 proc. punktów w wyniku oceny wg kryteriów merytorycznych I stopnia. Jednak suma wnioskowanego dofinansowania przez te projekty, które przeszły pozytywnie ocenę merytoryczną I stopnia znacznie przekraczała dostępny budżet na projekty. Zostały więc one na liście rankingowej podzielone na podstawowe i rezerwowe.

Na podstawowej liście rankingowej znalazło się jedynie 9 projektów o łącznej wnioskowanej wartości dofinansowania 408 milionów zł. Pozostałe 50 projektów znalazło się na rezerwowej liście rankingowej oczekując z nadzieją na możliwość wsparcia. Szansą dla takich projektów jest: bądź to uzyskanie istotnych oszczędności w projektach zatwierdzonych w ramach wcześniejszych konkursów, które niejednokrotnie były przeszacowane, bądź relokacją środków finansowych na działania związane z regulacją gospodarki wodno-ściekowej z innych, mniej popularnych priorytetów środowiskowych, bądź bezpośrednich decyzji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego o zagwarantowaniu dodatkowych, zwiększonych środków finansowych na działania w ramach Priorytetu I Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Problem ograniczoności środków unijnych dotyczy nie tylko tych największych projektów, lecz również tych relatywnie mniejszych, ubiegających się o wsparcie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych Poszczególnych Województw czy Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Tutaj również popyt zdecydowanie przerósł podaż funduszy unijnych i możliwości finansowania przewidziane na poszczególne konkursy. W większości województw odbyły się jeden lub dwa konkursy, w których liczba złożonych wniosków kilku, a nawet kilkunastokrotnie przekroczyły dostępne alokacje. Wiele projektów trafiło na listy rezerwowe. Również szanse na kolejne konkursy w latach 2011 -2013 są znikome. Z jednej strony działania samorządów województw polegające na szybkim rozdzieleniu środków są deprymujące dla ubiegających się o dotację gmin, powiatów czy przedsiębiorstw komunalnych. Z drugiej jednak strony trzeba brać pod uwagę fakt, że projekty polegające na budowie systemów kanalizacji, modernizacji czy budowie oczyszczalni ścieków są przedsięwzięciami wielomiesięcznymi . Gdyby procesy aplikacyjne odbywały się w 2011 roku i później, uwzględniając czas niezbędny do oceny i weryfikacji projektu, podpisania umowy i dopiero faktycznego rozpoczęcia prac, istniałoby poważne ryzyko, że inwestycje nie zostaną zakończone przed końcem okresu programowania, tj. 31 grudnia 2015 r.

Jednak nie dla wszystkich wnioskodawców uplasowanie się na rezerwowej liście projektów zakwalifikowanych do wsparcia ze środków unijnych zamknęło drogę do ich realizacji ze współudziałem finansowania zewnętrznego. Dla wielu alternatywą okazało się finansowanie oferowane przez Wojewódzkie Fundusz Ochrony Środowiska na przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wpisujące się w tzw. listy przedsięwzięć priorytetowych planowanych do dofinansowania ze środków funduszy. Formy wsparcia mogły przybierać formę bezpośrednią lub pośrednią tj. pożyczek, dotacji, umorzenia części wykorzystanych pożyczek, czy przykładowo dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych.

Ciekawym przykładem może być współpraca podjęta przez zarząd województwa śląskiego z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach. Na mocy podpisanego w sierpniu br. porozumienia projekty które znalazły się na liście rezerwowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego mogły zostać dofinansowane ze środków WFOSiGW. Współpraca umożliwiła wnioskodawcom 40 projektów o łącznej wartości około 470 milionów zł pozyskać wsparcie na ich wdrożenie. Dla tych 40 szczęśliwców oznaczało to pomoc w realizacji wymagań akcesyjnych i celów założonych w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych dla aglomeracji do 15 tys. RLM, przy udziale wsparcia finansowego w wysokości do 80 proc. kosztów kwalifikowanych projektów, w równych wysokościach w formie dotacji i nieumarzalnej pożyczki.

Niemniej jednak szybko wyczerpujące się alokacje i duża konkurencja to nie jedyne przeciwności, z którymi podmioty odpowiedzialne za gospodarkę wodno-ściekową zmagały się w drodze po dotacje unijne. Na jakie jeszcze bariery natknęły się samorządy na etapie aplikowania ? W pierwszych miesiącach w których uruchomiono programy dotacyjne problemem okazała się przede wszystkim gotowość projektów do realizacji, a właściwie jej brak. Gminy czy przedsiębiorstwa komunalne nie dysponowały jeszcze kompletem dokumentacji technicznej, postępowania administracyjne związane z uzyskaniem pozwoleń na realizację inwestycji czy procedurami środowiskowymi nie były ukończone. Korzystając z prawa pierwszeństwa samorządy jednocześnie były pionierami przecierającymi niejasne zapisy wytycznych i zasad przygotowywania projektów. Sprawcą wielu trudności okazała się polska legislacja i stopień jej niedostosowania do obowiązującego prawodawstwa unijnego w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.

15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) transponująca w pełni na rodzimy grunt nadrzędne dyrektywy tj. dyrektywę OOS (85/337/EEC) oraz dyrektywę siedliskową (92/43/EC). Uporządkowanie stanu prawnego spowodowało, ze wiele decyzji administracyjnych (decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, pozwolenia na budowę ) okazały się mieć istotne wady. Dotyczyło to przede wszystkim decyzji wydanych w latach wcześniejszych. Dla wielu potencjalnych wnioskodawców skutkowało to koniecznością uzupełnienia procedur bądź w ostateczności ponownego ich przeprowadzenia, co było działaniem długotrwałym i skutecznie zahamowało bądź przedłużyło okres uzyskania gotowości do ubieganie się o wsparcie z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Rozliczni beneficjenci podpisywali warunkowe umowy o dofinansowanie projektów, gdzie wypłata środków uzależniona była od spełnienia wymogów w zakresie poprawnej oceny oddziaływania inwestycji na stan środowiska naturalnego i ekosystemy.

Niewiele mniej problematycznych sytuacji dostarczył mechanizm kalkulacji tzw. luki finansowej inwestycji.

W szczegółowych opisach priorytetów /osi priorytetowych programów operacyjnych maksymalny poziom dofinansowania dla wnioskodawców sektora publicznego realizującego projekty wodno-kanalizacyjne nieobjęte pomocą publiczną określono na poziomie 85 proc. kosztów kwalifikowanych projektów. Unijne rozporządzenie 1083/2006 przewiduje obniżenie współfinansowania dla projektów generujących dochód w odniesieniu do inwestycji w infrastrukturę - owa przywołana wcześniej luka w finansowaniu. Projekty polegające na budowie i modernizacji infrastruktury wodno-ściekowej należą do projektów generujących dochód, ponieważ usługi świadczone z wykorzystaniem współfinansowanej infrastruktury są odpłatne - każdy użytkownik płaci opłatę za odprowadzenie wody i ścieków, zgodnie z właściwą, przyjętą przez danego operatora taryfą. Wielu wnioskodawców przygotowując projekty dość literalnie przyjęło zapisy o poziomie wsparcia, zaś gdy dochodziło do kalkulacji luki finansowej, która pokazywała rzeczywisty poziom wsparcia z Funduszu Spójności czy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego okazywało się, że projekt współfinansowany będzie na poziomie znacznie niższym 60-70 proc. Pozostałe środki samorząd czy przedsiębiorstwo komunalne musiał zagwarantować jako wkład własny. Przy kilkudziesięciomilionowych projektach oznaczało to zabezpieczenie kilku do kilkunastu dodatkowych milionów w budżetach. Dla wielu gmin taki montaż finansowy wykraczał poza ich możliwości finansowe. Część potencjalnych beneficjentów posiłkowała się kredytami komercyjnymi. Z pomocą przychodziły również Fundusze Ochrony Środowiska udzielając specjalnych pożyczek na pokrycie wkładu własnego przy realizacji projektów wodno-ściekowych.

Po czterech latach od uruchomienia programów na lata 2007-2013 proces ubiegania się projektów o wsparcie ze środków unijnych mamy praktycznie za sobą. Bogatsi o kolejne doświadczenia, przechodzimy do kolejnego etapu - realizacja przedsięwzięć. Zapewne pojawią się nowe problemy - z wyborem wykonawców, zarządzaniem inwestycjami, rozliczaniem przedsięwzięć, czy wahaniami cen robót i usług. Wielu beneficjentów przewidując te wąskie gardła uwzględniła w swoich budżetach odrębne środki na fachowe wsparcie dla jednostek realizujących projekty przez wyspecjalizowanych doradców w ramach Pomocy Technicznej, czy pulę na nieprzewidziane wydatki. Ci mniej przezorni również winni posiłkować się wiedzą zewnętrznych fachowców, mimo iż wiąże się to z dodatkowymi kosztami, które będą musieli ponieść samodzielnie, lecz daje większe bezpieczeństwo realizacji projektu i ogranicza ryzyko niepowodzeń skutkujących w ostateczności utratą dofinansowania. W postępie geometrycznym powinno przybywać nam nowych systemów kanalizacyjnych, zmodernizowanych oczyszczalni ścieków, zaś pozytywne skutki mamy nadzieję odczuć wszyscy w najbliższych latach żyjąc w czystszym środowisku.

Małgorzata Okularczyk

Dyrektor Działu Doradztwa Publicznego w firmie Collect Consulting