Powódź wywróciła finansowy stolik. Nowelizacja budżetu jest przesądzona?

• Minister finansów nie wyklucza nowelizacji budżetu 2024 w związku z wydatkami na odbudowę po powodzi;
• Decyzja ma zapaść w ciągu dwóch tygodni, ale ekonomiści podkreślają, że ryzyko nowelizacji budżetu i tak wisiało w powietrzu z uwagi na ryzyko niższych niż zaplanowane wpływów podatkowych;
• Nowelizacja budżetu stanie się zatem okazją do obniżenia ambitnych prognoz po stronie dochodowej;
• Jednocześnie deficyt budżetowy zostanie zrewidowany w górę - szacunki wskazują na jego wzrost o niskie kilkadziesiąt miliardów złotych;
• Polskę czeka też jednak trudniejsza przeprawa z Komisją Europejską, która oczekuje od nas stopniowego schodzenia z nadmiernego deficytu. Jak to osiągnąć w obliczu zwiększonych wydatków?

Skala wydatków na niwelowanie skutków powodzi - odbudowę infrastruktury i pomoc powodzianom - będzie liczona w dziesiątkach miliardów złotych, co przyznał sam szef resortu finansów. Większe obciążenia dla strony wydatkowej budżetu to jedno. Ale na skutek powodzi ucierpi też strona dochodowa.  

Na terenach poszkodowanych przez żywioł przedsiębiorcy - decyzją rządu - mają odroczone terminy płatności danin PIT, CIT i VAT, co w jakimś stopniu zaburzy strumień wpływów podatkowych do państwowej kasy. Ale i bez tego dochody z tytułu podatków w bieżącym roku rosną w tempie dalekim od zadowalającego. Rząd już wie, że ich realizacja będzie poniżej założeń. 

W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2025 rok MF napisało wprost: "Aktualna prognoza dochodów budżetu państwa jest o blisko 40 mld zł niższa od planu zawartego w ustawie budżetowej na 2024 r.". Realne ryzyko, że państwo będzie miało mniej pieniędzy, oznacza, że przy zwiększonych wydatkach nożyce deficytu otwierają się jeszcze szerzej. 

Ekonomiści już od kilku miesięcy wskazywali na możliwość konieczności nowelizacji budżetu, głównie z uwagi na obawy o realizację zaplanowanych w budżecie dochodów z VAT. W miesiącach wakacyjnych wpływy te wyglądały wprawdzie nieco lepiej (po sierpniu dochody z VAT były wyższe o niecałe 21 proc. w stosunku do wykonania budżetu w okresie styczeń-sierpień '23; po lipcu mieliśmy do czynienia z podobną dynamiką) - za to zaczęły szwankować dochody z podatku CIT. 

Od stycznia do sierpnia'24 były one o 25 proc. niższe niż w analogicznym okresie ubiegłego roku, a w lipcu i sierpniu - o 63 proc. niższe (MF tłumaczy to innymi terminami rozliczenia rocznego w porównaniu z 2023 r.). Ekonomiści i tak szacowali jednak, że dochody budżetu w 2024 r. będą szczuplejsze o niskie kilkadziesiąt miliardów złotych. 

Skoro i bez budżetowych skutków powodzi rząd mógł "nie dowieźć" zapowiadanych dochodów podatkowych, to w obecnej sytuacji ryzyko to staje się tym większe. 

"Jeśli chodzi o nowelizację budżetu, to z całą pewnością powódź zwiększa prawdopodobieństwo nowelizacji budżetu w tym roku" - przyznał w poniedziałek 23 września na antenie Radia Zet Andrzej Domański.

- Ta nowelizacja niejako "wisiała" nad budżetem - mówi nam Marcin Mazurek, główny ekonomista mBanku. - Liczyliśmy, że po stronie dochodowej w budżecie może zabraknąć do 30 mld zł. Pod koniec roku pojawiają się wprawdzie zawsze naturalne oszczędności; któryś resort czegoś nie wyda, jakieś wydatki zostaną przesunięte - to zwykle ratuje deficyt bez potrzeby nowelizacji. Obecnie jednak pojawiają się dodatkowe wydatki w związku z powodzią i to, wydaje się, jest idealny moment na to, żeby powiedzieć, że ta nowelizacja będzie. Będzie to okazja, by na nowo poukładać wydatki i poznaczyć na nowo pieniądze na konkretne cele.   

Oprócz ryzyk po stronie dochodowej ekonomiści zwrócili uwagę na jeszcze jeden sygnał, który kilka tygodni temu wysłało Ministerstwo Finansów. 

- Dodajmy, że prezentując projekt budżetu na 2025 rok, rząd pokazał też dużo wyższy deficyt sektora general government w 2024 r. niż poziom zakładany w budżecie na 2024 r. i w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, więc wszyscy czuli podskórnie, że ta nowelizacja jest prawdopodobna - przypomina Mazurek. 

A dojdzie do niej w okolicznościach, które pozwolą rządowi merytorycznie i spokojnie uzasadnić rewizję planu finansowego państwa. Nowelizacja budżetu to zawsze delikatny temat - na gruncie finansowym może zostać odebrana niezbyt przychylnie przez inwestorów kupujących polski dług, a politycznie daje opozycji pole do krytyki. 

- Można powiedzieć, że nastąpił splot okoliczności, które są wygodne dla Ministerstwa Finansów - mówi Interii Adam Antoniak, starszy ekonomista ING BSK.  

I przypomina: - O tym, że jest ryzyko nowelizacji tegorocznego budżetu, my mówiliśmy już od początku roku; niepokoiły nas szczególnie prognozy dochodów budżetu - założenia dotyczące wpływów z VAT były bardzo optymistyczne. Wiadomo było też, że nie będzie wpłaty z zysku NBP do budżetu. Ryzyk było dość dużo. Teraz mamy potencjalnie wyższe koszty po stronie wydatkowej w związku z konsekwencjami powodzi. Wydaje się, że to przelało czarę goryczy i resort finansów, który wcześniej próbował uspokajać rynek, że do nowelizacji budżetu niekoniecznie musi dojść, teraz może powołać się na ten czynnik siły wyższej.  

Siła wyższa oznacza też brak politycznych targów wewnątrz koalicji.  

- Dla MF jest to też korzystne o tyle, że jednym z powodów, dla których każdy rząd koalicyjny obawia się nowelizacji budżetu, jest to, że rząd tworzy kilka partii, z których każda ma inny program, innych wyborców i inne priorytety, na które chce przeznaczać pieniądze - zauważa A. Antoniak. - Każda zmiana w budżecie może więc stwarzać możliwość wpisania nowych wydatków do ustawy i jest swoistym otwarciem puszki Pandory. Teraz ten problem znika, bo nowelizacja będzie związana stricte z większymi wydatkami na usuwanie skutków powodzi. 

Wiele zatem wskazuje na to, że należy się szykować na nowelizację ustawy budżetowej. O ile może zostać zwiększony limit deficytu w budżecie 2024? 

- Jeśli ta nowelizacja faktycznie się pojawi, to nie sądzę, że limit deficytu zostanie zwiększony o 3-5 mld zł; dla takich kwot nie robi się nowelizacji. Będzie to pewnie bliżej 20 mld zł - uważa główny ekonomista mBanku. 

Ekonomiści Citi Handlowego oceniają z kolei w swoim raporcie, że w przypadku nowelizacji ustawy budżetowej na 2024 r. limit deficytu może zostać podniesiony o przynajmniej 30 mld zł.

- Jeśli chodzi o skalę nowelizacji, to trzeba się tutaj wstrzymać z szacunkami, bo nie do końca wiemy, jakie środki rząd chce przeznaczyć na odbudowę i wsparcie po powodzi - wskazuje Adam Antoniak z ING BSK. - Na pewno jednak pojawia się okazja do aktualizacji prognozy strony dochodowej - już w projekcie na 2025 r. MF pokazało, jakich wyników spodziewa się w 2024 i 2025 r., jeśli chodzi o wpływy podatkowe i nie tylko; były one niższe niż liczby z ustawy budżetowej na 2024 rok, widać więc, że ten plan był zbyt ambitny i trzeba go zrewidować w dół. Będziemy jednak raczej mieli do czynienia z rewizją deficytu w górę. 

Powstaje też pytanie, czy nowelizacja tegorocznego budżetu może mieć wpływ na projekt ustawy budżetowej na 2025 rok, który światło dzienne ujrzał niedawno - zaledwie pod koniec sierpnia.

- Co do wpływu nowelizacji na projekt przyszłorocznego budżetu, to będzie miał on związek z pewnymi wydatkami dyskrecjonalnymi, które wydarzą się w tym roku i będą związane z usuwaniem skutków powodzi. Pamiętajmy jednak, że wydatki te mogą być rozłożone w tym roku i w przyszłym; mamy też nowe unijne pieniądze znaczone na odbudowę po powodzi, których i tak byśmy nie wydali. Wydaje się, że kiedy już ta nowelizacja ujrzy światło dzienne, wszyscy odetchną z ulgą - uważa Marcin Mazurek z mBanku. 

Ekonomista uspokaja też, że wpływ odroczenia zobowiązań podatkowych dla przedsiębiorców z terenów objętych stanem klęski żywiołowej nie zaważy mocno na stronie dochodowej budżetu. 

- Jeśli chodzi o zaburzenie strumienia wpływów podatkowych, to warto zwrócić uwagę, że tereny, na których przedsiębiorcy będą objęci odroczeniem zobowiązań, nie wypracowują jakiejś szczególnie dużej części PKB - łącznie województwo dolnośląskie, opolskie i śląskie odpowiadają za mniej więcej 23 proc. wartości dodanej. W związku z tym przesunięcia w VAT nie będą zauważalne - mówi Mazurek. - Dodatkowo, kiedy ruszy odbudowa po powodzi na tych terenach, wpływy z VAT zaczną się zwiększać. 

Pozostaje jeszcze jedna ważna kwestia, która być może w większym stopniu niż budżet spędza sen z powiek ministrowi finansów. To fakt, że Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską. Bruksela będzie od nas wymagć w związku z tym redukcji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, tzw. general government (w 2023 r. wyniósł on 5,1 proc. PKB, a unijne kryterium fiskalne dopuszcza maksymalny poziom 3 proc. PKB) oraz pewnej wstrzemięźliwości fiskalnej. Ale jak to zrobić, skoro trzeba wydawać pieniądze na pomoc poszkodowanym i odbudowę zalanych terenów? 

Szef MF jeszcze w poniedziałek 23 września miał zaplanowane spotkanie z europejskim komisarzem ds. ekonomicznych Paolo Gentilonim, co zapowiedział na radiowej antenie. "Jesteśmy w tak zwanym technicznym dialogu" - przypomniał, podkreślając, że Polska chce, aby KE wzięła pod uwagę planowane wydatki Polski na obronność (mają one sięgnąć 4,7 proc. PKB w 2025 r., najwięcej spośród państw członkowskich NATO), kreśląc tak zwaną ścieżkę redukcji deficytu dla Polski. 

"Działamy aktywnie na rzecz tego, aby ta ścieżka była możliwie łagodna, dlatego, że nie stać nas jako państwa, jako gospodarki, na redukcję wydatków inwestycyjnych" - przekonywał Andrzej Domański. Polski nie stać też teraz politycznie i ekonomicznie także na to, by nie wydawać pieniędzy na odbudowę po powodzi. Co na to Bruksela? Czy są szanse na złagodzenie reżimu procedury nadmiernego deficytu w związku z obecnymi problemami naszego kraju? 

- Być może Polska może liczyć na to, że część wydatków związanych z usuwaniem skutków powodzi zostanie z tej procedury wyłączona - mówi Marcin Mazurek z mBanku. 

- Na pewno rząd będzie próbował się powoływać na większe wydatki związane z powodzią, ze zbrojeniami - oś tych negocjacji będzie przebiegała prawdopodobnie wokół tego, kiedy to potencjalne dostosowanie fiskalne po stronie Polski miałoby mieć miejsce - zauważa Adam Antoniak.  

- Rząd chciałby pewnie, żeby zostało to odłożone w czasie: już widać, że w tym ani w przyszłym roku nie będzie konsolidacji, zostają nam trzy kolejne lata - tymczasem z punktu widzenia KE rekomendacje idą zawsze w tę stronę, żeby alokować jak najwięcej dostosowania w początkowej fazie wychodzenia z deficytu, a nie w późniejszej, ponieważ nigdy nie wiadomo, co się wydarzy - tłumaczy ekonomista.  

- Dobrze obrazuje to sytuacja z projektem budżetu na 2025 rok - zaplanowaliśmy budżet dość ekspansywny, a tymczasem pojawiła się sytuacja większych kosztów fiskalnych, które będziemy musieli ponieść, mimo że już na starcie nie ma rezerwy. I to odroczenie dostosowania fiskalnego pewnie będzie przedmiotem dyskusji. Zobaczymy, jak odniesie się do tego KE - zwłaszcza, że tym, co najbardziej niepokoi, jest szybki przyrost długu publicznego - dodaje.

Ścieżka dojścia do obniżenia deficytu zazwyczaj rozkładana jest przez KE na cztery kolejne ustawy budżetowe (co oznacza, że Polska musi wykazać się konkretnymi działaniami w tej sprawie w latach 2025-2028), a w szczególnych przypadkach jest rozciągana na 7 lat. 

Katarzyna Dybińska