Powrót do starych zasad w UE jest nierealny? Dług publiczny w 10 państwach jest zbyt wysoki

Polityka fiskalna rządów Unii wymaga zmian. Kraje strefy euro mają wspólną politykę pieniężna, realizowaną przez Europejski Bank Centralny, ale każdy kraj prowadzi taką politykę fiskalną, jaką chce. Był to jeden z kluczowych powodów kryzysu zadłużenia z lat 2010-12 i trudności z wyjściem z tego kryzysu. Jego widmo do dziś krąży po Europie.

Odpowiedzią na kryzys z lat 2010-12 było dyscyplinowanie polityki fiskalnej zadłużonych państw Południa przez wierzycieli z Północy. Okazało się wtedy, że zarówno fundamenty ostrożnej polityki fiskalnej z Traktatu z Maastricht - nie więcej niż 3 proc. deficytu finansów publicznych i nie więcej niż 60 proc. długu publicznego w stosunku do PKB - jak też nowo wprowadzane przepisy nie zapewniają wystarczających narzędzi do stabilizacji strefy euro i Unii.

Artykuł kilkunastu pracowników Międzynarodowego Funduszu Walutowego z kilku departamentów tej instytucji, w tym z europejskiego stwierdza, że dotychczasowe reguły fiskalne wywarły pewien pozytywny wpływ na ograniczenie deficytów, ale im nie zapobiegły, podobnie jak wzrostowi zadłużenia. Gdy konieczny jest kompromis pomiędzy ograniczaniem ryzyka wynikającego z nadmiernego zadłużenia a stabilizowaniem wzrostu gospodarki w złych czasach - reguły te działają słabo.

W końcu wreszcie - nie wystarczają do stabilizacji polityki fiskalnej w całej Unii. Trzeba je zatem zreformować, a tym większa jest okazja ku temu, że na czas pandemii (do końca tego roku) Komisja Europejska utrzymała tzw. klauzulę wyjścia, czyli - w uproszczeniu - zawieszenie działania obowiązujących wcześniej zasad.

Raport ekspertów MFW pokazuje, że pomimo zasad ustanowionych w Traktacie z Maastricht nawet w "dobrych czasach", czyli w latach 1998-2007 i 2015-19, dług znacznej części państw Unii mocno rósł. Obecnie dług publiczny jest na poziomach wysoce ryzykownych dla finansów publicznych aż w 10 państwach. To znaczy, że zawiodły wprowadzane do tej pory reformy. Zasady ustanawiane przez Unię nie działały także dlatego, że były słabo wdrażane przez poszczególne państwa. Politycy uprawiali fiskalną wolną amerykankę, a reguł nie miał kto pilnować.

- Logika wniosku jest taka, że jakość przepisów ogólnounijnych i jakość wdrażania ich na szczeblu krajowym powinny wzajemnie się wzmacniać - napisali eksperci MFW.

Do tej pory większość krajów przestrzegała wprawdzie poziomu 3 proc. deficytu budżetowego, kiedy czasy były dobre i gospodarki rosły, a ludziom żyło się dostatnio. Gdy nadchodziła dekoniunktura dziury w finansach publicznych natychmiast się powiększały, a zadłużenie rosło. We Włoszech dług publiczny zbliżył się w 2020 roku do 160 proc. PKB. Tymczasem symulacje pokazują, że gdyby np. Włochy przestrzegały zasad i trzymały się tzw. średniookresowego celu fiskalnego, mogły wyjść w kryzys zadłużenia strefy euro z lat 2010-12 ze wskaźnikiem zadłużenia 70 proc. PKB zamiast 100 proc. PKB.

No dobrze, a co się stanie, kiedy zniesiona zostanie "klauzula wyjścia" i trzeba będzie do wcześniej obowiązujących reguł wrócić? Wzrost wskaźników zadłużenia po pandemii powoduje, że ich zastosowanie dla większości krajów o wysokim zadłużeniu spowodowałoby konieczność "nadmiernie szybkiej konsolidacji fiskalnej", czyli gwałtownego cięcia wydatków lub wzrostu podatków.

Mieliśmy pandemię, mamy wojnę w Ukrainie, stoimy przed koniecznością przeciwdziałania zmianom klimatu. To znaczy, że gwałtownie rosną potrzeby inwestycyjne związane z bezpieczeństwem i transformacją energetyczną. Wobec tego automatyczny powrót do starych zasad jest nierealny. W przypadku Włoch powrót do dotychczasowych reguł spowodowałby, że musiałyby one zmniejszać zadłużenie o ok. 5 proc. PKB rocznie.

Co proponują eksperci MFW? Oparcie reguł fiskalnych na analizie ryzyka. Analiza ryzyka - w konsekwencji niewypłacalność państwa - byłaby podstawą do wniosków co do konieczności i tempa prowadzenia konsolidacji fiskalnej, czyli po prostu ograniczenia wydatków budżetu lub poszukiwania większych dochodów. Chodzi o to, że gdyby długoterminowa zdolność do obsługi malała, rząd musiałby politykę fiskalną zacieśniać i równoważyć budżet.

Kraje wysokiego ryzyka musiałyby ustalać wydatki budżetowe tak, aby saldo było zerowe lub dodatnie w okresie od trzech do pięciu lat. To zmniejszałoby ich podatności na nadmierne zadłużenie i pozwalało budować buforów w czasach dobrej koniunktury, żeby w okresach dekoniunktury móc odpowiedzieć na wstrząsy zwiększając deficyt do 3 proc. PKB.

MFW uważa, że kamienie milowe z Maastricht - deficyt w wysokości 3 proc. PKB i dług do 60 proc. PKB - powinny pozostać na swoim miejscu. Radzi natomiast wzmocnienie instytucjonalne projektowania polityki fiskalnej w krótkim terminie, a przede wszystkim w średnim okresie w taki sposób, by zakotwiczyć wydatki pozwalając zobaczyć na horyzoncie stabilizację finansów publicznych.

Na straży zasad fiskalnych trzeba postawić krajowego i ogólnounijnego stróża. Ich pilnowaniem miałyby się zająć niezależne krajowe rady fiskalne, tworzące nową unijną instytucję - Niezależną Radę Budżetową. Nie mogą to być oczywiście wyłącznie kluby dyskusyjne. Muszą mieć konkretne uprawnienia, zasoby i gwarancje niezależności. I wprowadzić wiarygodne i przejrzyste standardy w statystykach finansów publicznych.

Komisja Europejska odgrywałaby w analizie i ocenie krajowej polityki fiskalnej tę samą rolę, którą zaprojektował dla niej Traktat z Maastricht, a jej Komitet Ekonomiczno-Finansowy byłby dla rad fiskalnych partnerem i "ośrodkiem równorzędnej sieci".

Wszystkie państwa członkowskie byłyby zobowiązane do ustalenia i wprowadzenia średniookresowych ram fiskalnych (MTFF) zgodnych z przepisami Unii. Niezależne Rady Fiskalne miałyby tworzyć lub zatwierdzać prognozy makroekonomiczne, badać długoterminową zdolność do obsługi zadłużenia, oceniać ryzyka oraz weryfikować, czy proponowane przez rządy pułapy wydatków i plany budżetowe wystarczają, żeby stawić czoła zagrożeniom. Rady działałyby według wspólnego europejskiego standardu, a unijna rada pełniłaby rolę nadzorczą.

Unia powinna mieć w końcu także "zdolność fiskalną", czyli móc zaciągać zobowiązania. Wartość udowodnił już fundusz NextGeneration EU, powstały w wyniku wspólnego zaciągnięcia długu na odbudowę gospodarek po pandemii.

- "(...) mechanizm zdolności fiskalnej UE poprawiłby stabilizację makroekonomiczną w strefie euro i umożliwiłby dostarczanie wspólnych dóbr publicznych UE - zadanie, które stało się pilniejsze, biorąc pod uwagę zieloną transformację i wspólne obawy dotyczące bezpieczeństwa" - napisali w raporcie eksperci z MFW.

Po co Unii "zdolność fiskalna"? Po pierwsze, pomagałaby unikać rządom cięć w wydatkach sprzyjających wzrostowi, kiedy nadchodzi dekoniunktura. Po drugie - za pośrednictwem pozwoliłaby powołać fundusz inwestycyjny pozwalający dostarczać wspólne dobra publiczne pomagający państwom w "zielonej" transformacji.

Jacek Ramotowski

BIZNES INTERIA na Facebooku i jesteś na bieżąco z najnowszymi wydarzeniami

Zobacz również: