Spis treści:
Polityka fiskalna rządów Unii wymaga zmian. Kraje strefy euro mają wspólną politykę pieniężna, realizowaną przez Europejski Bank Centralny, ale każdy kraj prowadzi taką politykę fiskalną, jaką chce. Był to jeden z kluczowych powodów kryzysu zadłużenia z lat 2010-12 i trudności z wyjściem z tego kryzysu. Jego widmo do dziś krąży po Europie.
Odpowiedzią na kryzys z lat 2010-12 było dyscyplinowanie polityki fiskalnej zadłużonych państw Południa przez wierzycieli z Północy. Okazało się wtedy, że zarówno fundamenty ostrożnej polityki fiskalnej z Traktatu z Maastricht - nie więcej niż 3 proc. deficytu finansów publicznych i nie więcej niż 60 proc. długu publicznego w stosunku do PKB - jak też nowo wprowadzane przepisy nie zapewniają wystarczających narzędzi do stabilizacji strefy euro i Unii.
Artykuł kilkunastu pracowników Międzynarodowego Funduszu Walutowego z kilku departamentów tej instytucji, w tym z europejskiego stwierdza, że dotychczasowe reguły fiskalne wywarły pewien pozytywny wpływ na ograniczenie deficytów, ale im nie zapobiegły, podobnie jak wzrostowi zadłużenia. Gdy konieczny jest kompromis pomiędzy ograniczaniem ryzyka wynikającego z nadmiernego zadłużenia a stabilizowaniem wzrostu gospodarki w złych czasach - reguły te działają słabo.
W końcu wreszcie - nie wystarczają do stabilizacji polityki fiskalnej w całej Unii. Trzeba je zatem zreformować, a tym większa jest okazja ku temu, że na czas pandemii (do końca tego roku) Komisja Europejska utrzymała tzw. klauzulę wyjścia, czyli - w uproszczeniu - zawieszenie działania obowiązujących wcześniej zasad.
Destabilizacja finansów publicznych we Włoszech
Raport ekspertów MFW pokazuje, że pomimo zasad ustanowionych w Traktacie z Maastricht nawet w "dobrych czasach", czyli w latach 1998-2007 i 2015-19, dług znacznej części państw Unii mocno rósł. Obecnie dług publiczny jest na poziomach wysoce ryzykownych dla finansów publicznych aż w 10 państwach. To znaczy, że zawiodły wprowadzane do tej pory reformy. Zasady ustanawiane przez Unię nie działały także dlatego, że były słabo wdrażane przez poszczególne państwa. Politycy uprawiali fiskalną wolną amerykankę, a reguł nie miał kto pilnować.
- Logika wniosku jest taka, że jakość przepisów ogólnounijnych i jakość wdrażania ich na szczeblu krajowym powinny wzajemnie się wzmacniać - napisali eksperci MFW.
Do tej pory większość krajów przestrzegała wprawdzie poziomu 3 proc. deficytu budżetowego, kiedy czasy były dobre i gospodarki rosły, a ludziom żyło się dostatnio. Gdy nadchodziła dekoniunktura dziury w finansach publicznych natychmiast się powiększały, a zadłużenie rosło. We Włoszech dług publiczny zbliżył się w 2020 roku do 160 proc. PKB. Tymczasem symulacje pokazują, że gdyby np. Włochy przestrzegały zasad i trzymały się tzw. średniookresowego celu fiskalnego, mogły wyjść w kryzys zadłużenia strefy euro z lat 2010-12 ze wskaźnikiem zadłużenia 70 proc. PKB zamiast 100 proc. PKB.
Co po cofnięciu "klauzuli wyjścia"?
No dobrze, a co się stanie, kiedy zniesiona zostanie "klauzula wyjścia" i trzeba będzie do wcześniej obowiązujących reguł wrócić? Wzrost wskaźników zadłużenia po pandemii powoduje, że ich zastosowanie dla większości krajów o wysokim zadłużeniu spowodowałoby konieczność "nadmiernie szybkiej konsolidacji fiskalnej", czyli gwałtownego cięcia wydatków lub wzrostu podatków.
Mieliśmy pandemię, mamy wojnę w Ukrainie, stoimy przed koniecznością przeciwdziałania zmianom klimatu. To znaczy, że gwałtownie rosną potrzeby inwestycyjne związane z bezpieczeństwem i transformacją energetyczną. Wobec tego automatyczny powrót do starych zasad jest nierealny. W przypadku Włoch powrót do dotychczasowych reguł spowodowałby, że musiałyby one zmniejszać zadłużenie o ok. 5 proc. PKB rocznie.
Co proponują eksperci MFW? Oparcie reguł fiskalnych na analizie ryzyka. Analiza ryzyka - w konsekwencji niewypłacalność państwa - byłaby podstawą do wniosków co do konieczności i tempa prowadzenia konsolidacji fiskalnej, czyli po prostu ograniczenia wydatków budżetu lub poszukiwania większych dochodów. Chodzi o to, że gdyby długoterminowa zdolność do obsługi malała, rząd musiałby politykę fiskalną zacieśniać i równoważyć budżet.
Kraje wysokiego ryzyka musiałyby ustalać wydatki budżetowe tak, aby saldo było zerowe lub dodatnie w okresie od trzech do pięciu lat. To zmniejszałoby ich podatności na nadmierne zadłużenie i pozwalało budować buforów w czasach dobrej koniunktury, żeby w okresach dekoniunktury móc odpowiedzieć na wstrząsy zwiększając deficyt do 3 proc. PKB.
Nie ruszać kamieni milowych
MFW uważa, że kamienie milowe z Maastricht - deficyt w wysokości 3 proc. PKB i dług do 60 proc. PKB - powinny pozostać na swoim miejscu. Radzi natomiast wzmocnienie instytucjonalne projektowania polityki fiskalnej w krótkim terminie, a przede wszystkim w średnim okresie w taki sposób, by zakotwiczyć wydatki pozwalając zobaczyć na horyzoncie stabilizację finansów publicznych.
Na straży zasad fiskalnych trzeba postawić krajowego i ogólnounijnego stróża. Ich pilnowaniem miałyby się zająć niezależne krajowe rady fiskalne, tworzące nową unijną instytucję - Niezależną Radę Budżetową. Nie mogą to być oczywiście wyłącznie kluby dyskusyjne. Muszą mieć konkretne uprawnienia, zasoby i gwarancje niezależności. I wprowadzić wiarygodne i przejrzyste standardy w statystykach finansów publicznych.
Komisja Europejska odgrywałaby w analizie i ocenie krajowej polityki fiskalnej tę samą rolę, którą zaprojektował dla niej Traktat z Maastricht, a jej Komitet Ekonomiczno-Finansowy byłby dla rad fiskalnych partnerem i "ośrodkiem równorzędnej sieci".
Wszystkie państwa członkowskie byłyby zobowiązane do ustalenia i wprowadzenia średniookresowych ram fiskalnych (MTFF) zgodnych z przepisami Unii. Niezależne Rady Fiskalne miałyby tworzyć lub zatwierdzać prognozy makroekonomiczne, badać długoterminową zdolność do obsługi zadłużenia, oceniać ryzyka oraz weryfikować, czy proponowane przez rządy pułapy wydatków i plany budżetowe wystarczają, żeby stawić czoła zagrożeniom. Rady działałyby według wspólnego europejskiego standardu, a unijna rada pełniłaby rolę nadzorczą.
Po co Unii "zdolność fiskalna"?
Unia powinna mieć w końcu także "zdolność fiskalną", czyli móc zaciągać zobowiązania. Wartość udowodnił już fundusz NextGeneration EU, powstały w wyniku wspólnego zaciągnięcia długu na odbudowę gospodarek po pandemii.
- "(...) mechanizm zdolności fiskalnej UE poprawiłby stabilizację makroekonomiczną w strefie euro i umożliwiłby dostarczanie wspólnych dóbr publicznych UE - zadanie, które stało się pilniejsze, biorąc pod uwagę zieloną transformację i wspólne obawy dotyczące bezpieczeństwa" - napisali w raporcie eksperci z MFW.
Po co Unii "zdolność fiskalna"? Po pierwsze, pomagałaby unikać rządom cięć w wydatkach sprzyjających wzrostowi, kiedy nadchodzi dekoniunktura. Po drugie - za pośrednictwem pozwoliłaby powołać fundusz inwestycyjny pozwalający dostarczać wspólne dobra publiczne pomagający państwom w "zielonej" transformacji.
Jacek Ramotowski
BIZNES INTERIA na Facebooku i jesteś na bieżąco z najnowszymi wydarzeniami
Zobacz również:
