Prowizorka czy prowizorium

Czy dymisja Jarosława Bauca oznacza, że resort finansów będzie układał nowy plan ratunkowy. Jest to wątpliwe, chociaż nie sposób odmówić profesjonalizmu jego następczyni Halinie Wasilewskiej-Trenkner. To właśnie ona jest matką chrzestną sześciu ostatnich budżetów. Jedyne więc, co może nam grozić, to nadmiar rutyny. Wasilewska-Trenkner obiecała tuż po nominacji, że projekt przyszłorocznego budżetu znajdzie się w Sejmie przed upływem konstytucyjnego terminu, czyli do końca września. Zakładając, że zwycięskie ugrupowanie utworzy rząd w miesiąc po wyborach (choć zwykle trwa to trochę dłużej), poprawki do projektu będą mogły być zgłoszone nie wcześniej niż w listopadzie.

Cięcia i weksle

Nowy rząd będzie miał jednak wielką przewagę nad starym ? jesienią będzie wiedział znacznie więcej o stanie tegorocznego budżetu, który na razie, mimo niedawnej nowelizacji, kryje jeszcze wiele niewiadomych. Zwróciła na to uwagę m.in. grupa tzw. czterech ekspertów (Wojciech Misiąg, Andrzej Wernik, Witold Orłowski, Stefan Kawalec) powołanych do zweryfikowania rachunków Bauca. Wykonanie tegorocznego budżetu, a raczej to, co nie będzie wykonane - ubytek dochodów w stosunku do ustawy szacowano na 17 miliardów złotych, a planowany deficyt zwiększono tylko o 8,6 miliarda złotych - zaważy w znacznym stopniu na kształcie budżetu na 2002 rok. Wojciech Misiąg obawia się, że resorty z braku pieniędzy będą zaciągać zobowiązania, co prawdopodobnie wykreuje dodatkowy wielomiliardowy deficyt, który trzeba będzie spłacać w przyszłym roku. Także Andrzej Wernik uważa, że prognoza przyszłorocznych wydatków może okazać się zaniżona, bo wpłynie na nie sposób przeprowadzenia cięć tegorocznych wydatków i sfinansowania deficytu.

Możliwe są tu dwa scenariusze - albo takie redukcje wydatków, które nie dadzą negatywnych skutków w przyszłym roku, np. ograniczenie wydatków na benzynę do służbowych samochodów, albo cięcia pozorne, czyli wystawienie przez jednostki budżetowe rachunków do zapłacenia w przyszłym roku. W zależności więc od tego, jak potoczą się wydarzenia w tym roku, komisja ekspercka przewiduje, że przyszłoroczne wydatki budżetu mogą sięgnąć od 213 do 221 miliardów złotych. Przy spodziewanych dochodach niewiele ponad 128 miliardów złotych, deficyt wyniósłby więc od 85 do 93 miliardów. Oczywiście tak dużego niedoboru nie da się sfinansować, konieczne jest więc szukanie dodatkowych źródeł dochodów budżetu i cięcie wydatków. W tzw. wariancie aktywnym deficyt nie przekroczyłby 35-40 miliardów złotych (minister Wasilewska-Trenkner mówi o 40 miliardach złotych).

Najważniejsze jest jednak to, w jaki sposób będą robione przyszłoroczne oszczędności. Jeżeli dadzą tylko efekty tymczasowe - taką propozycją jest m.in. wprowadzenie podatku importowego na dwa lata - znajdziemy się dokładnie w tym samym miejscu. Tylko deficyt budżetu będzie jeszcze większy. Dlatego program ratunkowy powinien w jak największym stopniu uwzględniać zmiany systemowe, choć niektóre z nich nie dadzą tak spektakularnych i szybkich efektów jak wspomniany podatek (pomijając to, że w kraju aspirującym do Unii Europejskiej będzie on prawdopodobnie bardzo źle widziany).

Konieczna jest natomiast rezygnacja z indeksacji płac sfery budżetowej, emerytur i świadczeń socjalnych. Taka decyzja nie przysporzy głosów politykom, zwłaszcza że i w przyszłym roku czekają nas wybory (do samorządów), chociaż nie jest ona zbyt dotkliwa przy malejącej inflacji. Ponadto, w przypadku przeszacowania w górę prognozy inflacji (a tak zdarzyło się w tym roku), pracownicy budżetówki dostają wyższe podwyżki niż rzeczywisty wzrost cen. Można oczywiście rozważyć zapisanie w tym systemie jakiegoś awaryjnego mechanizmu indeksacji na wypadek, gdyby inflacja przekroczyła pewien określony pułap. Generalnie jednak oczyszczenie budżetu z wszelkich mechanizmów indeksacyjnych, które są pozostałością po latach wysokiej inflacji (i same przyczyniają się do jej wzrostu), jest w najbliższym czasie konieczne.

Nie było armat

Do rozważenia jest także przyśpieszenie wprowadzenia podatku katastralnego, który byłby głównym źródłem dochodów samorządów i odciążyłby znacznie budżet centralny. Należałoby także zastanowić się nad zasadniczą reformą systemu podatkowego, chociaż zmiany te miałyby jeszcze znikomy wpływ na przyszłoroczny budżet. Prawdziwe korzyści przyszłyby dopiero w 2003 roku i następnych. Jedynie zamrożenie progów podatkowych - gdyby udało się to zrobić do 30 listopada br. - dałoby dodatkowe wpływy (wyższe zaliczki) jeszcze w przyszłym roku (z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w 1993 roku). Godne rozpatrzenia wydają się też propozycje likwidacji ulg w podatku od osób fizycznych i wspólnego rozliczania się małżonków. Należałoby jednak zwiększyć kwotę wolną od podatku (w ten sposób osoby o niższych dochodach płaciłyby mniej albo wcale) i koszty uzyskania przychodu (obecnie pracownicy najemni są pod tym względem w znacznie gorszej sytuacji niż właściciele firm).

Prawdopodobnie nie da się też uniknąć szybszego wprowadzenia podatku od dochodów z oszczędności i inwestycji w akcje i obligacje skarbowe. Przy wszystkich zastrzeżeniach (zniechęcanie do oszczędzania, wysokie koszty poboru podatku giełdowego przy relatywnie niewielkich wpływach do budżetu, zmniejszenie popytu na obligacje skarbowe, w sytuacji gdy trzeba będzie sprzedać ich w przyszłym roku za około 115 miliardów złotych) podatek taki daje jednak, w zależności od stawki (w przedziale od 10 do 20 procent) od 2,5 do 5 miliardów złotych wpływów do budżetu. Za opodatkowaniem oszczędności przemawia także niejednakowe obecnie traktowanie podatników, którzy tezauryzują swoje nadwyżki finansowe i tych, którzy przeznaczają je na działalność gospodarczą. Dlaczego tylko przedsiębiorcy mają płacić państwu podatki, zwłaszcza że przy wysokich stopach procentowych są oni i tak w znacznie gorszej sytuacji niż posiadacze lokat.

Na liście propozycji Ministerstwa Finansów jest także cały pakiet zmian w podatkach pośrednich. Tu jednak najpierw trzeba trochę wydać - konieczne są działania na rzecz poprawy ściągalności podatków - nie w postaci pobożnych życzeń, które zapisano w tegorocznej ustawie budżetowej, lecz nakładów na aparat skarbowy i celny (komputerowe bazy danych w tych urzędach). Wówczas być może wyjaśni się, dlaczego wpływy z VAT maleją, choć powinny rosnąć. Do tej pory nikt w resorcie finansów nie próbował rozwiązać tej zagadki, bo "nie było armat".

Naprawa na raty

Czas też na zasadnicze zmiany w konstrukcji budżetu. Do tej pory prace nad planem finansowym państwa sprowadzały się do wpisania zwaloryzowanych wydatków w te same rubryki - od początku transformacji nie zmieniły się bowiem zasadnicze proporcje budżetu. Przybywało tylko sztywnych wydatków, co powodowało, że z roku na rok kurczyło się pole manewru dla autorów budżetu. Nie mogło być więc mowy o zwiększaniu wydatków na infrastrukturę, oświatę, czy inne ważne cele. Może więc, paradoksalnie, kryzys budżetowy przyszedł w samą porę, bowiem dalej tą drogą nie można było już iść. Podkreślał to zresztą zespół ekspertów, który w swoim raporcie napisał, że przyczyny problemów budżetowych tkwią w "latach minionych, zarówno w zaniechaniu niezbędnych reform, jak i błędach w polityce fiskalnej, a wreszcie w nieprzejrzystych praktykach budżetowych, powodujących przesuwanie na następne lata ukrytej przed opinią publiczną skali deficytu".

Zmiany muszą potrwać wiele lat i trwale zmodyfikować strukturę budżetu (przede wszystkim ograniczyć wydatki sztywne). W krótkim czasie można jedynie zrobić doraźne oszczędności, a taki charakter ma niestety większość propozycji zgłoszonych przez resort finansów. Może więc w tej sytuacji poprzestać teraz na prowizorium budżetowym (taką możliwość dopuszcza art. 219 ust. 3 konstytucji - "W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym"). W tym czasie (np. przez pierwsze półrocze 2002 r.) należałoby przygotować plan naprawy finansów publicznych rozpisany na kilka lat. Mamy więc do wyboru - prowizorka lub prowizorium. Trzeciej możliwości nie ma.