Raport Grupy Zadaniowej ds. Deregulacji i Demonopolizacji Gospodarki

CELE RAPORTU NA TLE DOTYCHCZASOWEJ SYTUACJI.

KERM 12 października 2000 r. powołał Grupę Zadaniową ds. Deregulacji i Demonopolizacji Gospodarki. Jej zadaniem było przygotowanie raportu zawierającego ocenę dotychczasowych działań demonopolizacyjnych i deregulacyjnych oraz propozycje ich rozszerzenia i przyspieszenia w telekomunikacji, energetyce i elektroenergetyce, transporcie samochodowym i kolejowym, usługach pocztowych oraz na rynku paliw stałych, ciekłych i gazowych, a także na rynku pracy. Ponadto - na wniosek ministra transportu i gospodarki morskiej - grupa włączyła do raportu problematykę demonopolizacji i deregulacji dotyczącą transportu lotniczego.

Poziom demonopolizacji na polskim rynku jest zróżnicowany w poszczególnych jego segmentach. Dotychczasowe działania deregulacyjne spowodowały zniesienie barier prawnych w rozwoju konkurencji oraz praktyczne wdrożenie mechanizmów rynkowych w większości sektorów gospodarki. Konkurencja objęła m.in. handel hurtowy i detaliczny, przemysł spożywczy, odzieżowy, meblarski, poligraficzny, samochodowy i inne, a także rynek usług bankowych, ubezpieczeniowych, turystycznych itp. Obok nich funkcjonują jednak sektory, w których konkurencja nie jest pełna, a także branże silnie zmonopolizowane. Do tych ostatnich zaliczamy w szczególności: niektóre usługi telekomunikacyjne i pocztowe, produkcję paliw ciekłych, rynek energetyczny i gazowniczy, niektóre usługi transportowe. Tworzenie warunków do powstawania lub rozwoju konkurencji w tych sektorach - dzięki przekształceniom własnościowym, strukturalnym, a także zmianom przepisów prawa - jest więc niezwykle ważnym zadaniem rządu.

W 1998 r. Rada Ministrów przyjęła strategię cząstkową pt: "Przeciwdziałanie monopolom i umacnianie konkurencji" wraz z harmonogramem realizacyjnym, jako podstawą działań prokonkurencyjnych. Zadania zawarte w tym dokumencie zostały w dużej mierze zrealizowane, zwłaszcza w sferze legislacyjnej (m.in. prawo energetyczne, prawo telekomunikacyjne, regulacja w zakresie pomocy publicznej, prawo działalności gospodarczej itp.) Mimo to w wielu obszarach utrzymuje się nadal prawny lub faktyczny monopol, występują administracyjne bariery wejścia na rynek oraz inne działania zniekształcające konkurencję. Dlatego niezbędne jest wypracowanie kierunków działań rządu i jego organów w celu przyspieszenia demonopolizacji w wybranych sektorach gospodarki. Pakiet takich działań - zarówno krótko- jak i długookresowych - zaprezentowano w raporcie. Uwzględniono w nim przede wszystkim zadania legislacyjne stanowiące kontynuację już podjętych prac, a także nowe propozycje rozwiązań prawnych. Generalnie mają one na celu znoszenie formalnych barier w rozwoju konkurencji. Wskazano również działania restrukturyzacyjne i prywatyzacyjne, których podjęcie lub konsekwentna kontynuacja jest warunkiem wdrożenia mechanizmów konkurencyjnych w omawianych sektorach. Dalszy proces demonopolizacji gospodarki jest niezbędny z punktu widzenia uzyskania trwałej poprawy efektywności funkcjonowania całego rynku i jego poszczególnych podmiotów, a tym samym zapewnienia wzrostu poziomu życia i wzmocnienia pozycji konsumentów.

TELEKOMUNIKACJA.

Dotychczasowa polityka deregulacji i liberalizacji rynku usług telekomunikacyjnych wymaga wzmocnienia. Dane statystyczne świadczą o niedostatecznym rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Poważne problemy finansowe mają wszyscy operatorzy lokalni, nie tylko działający na typowo wiejskich rynkach. Stosunkowo najszybciej rozwijający się rynek telefonii komórkowej charakteryzuje się wciąż wysokimi cenami usług i niewielką konkurencyjnością ofert usługowych. Natomiast ceny usług telekomunikacyjnych w sieciach stacjonarnych, w tym dostępu do internetu, należą do najwyższych w OECD. Wysokie koszty korzystania z telekomunikacji przez osoby fizyczne i przedsiębiorców - spowodowane monopolistyczną pozycją TP SA i działaniami ochronnymi wobec tej spółki, zwłaszcza związanymi z procesem prywatyzacji - powodują przyspieszenie procesów inflacyjnych. Oceniając obecną sytuację na rynku usług telekomunikacyjnych, należy wziąć pod uwagę ustalenia Rady Ministrów przyjęte 21 marca 2000 r. zgodnie z którymi rynek usług międzystrefowych będzie w pełni konkurencyjny od 2002 roku, a rynek telefonii międzynarodowej od 2003 roku.

Działania prokonkurencyjne muszą zatem skupić się na wzmacnianiu pozycji konkurencyjnych wobec TP SA operatorów działających już na rynku telekomunikacyjnym.

ENERGETYKA

W przyjętym przez Radę Ministrów dokumencie "Założenia polityki energetycznej państwa do roku 2000" ujęto zagadnienia związane z wprowadzeniem rynku energii elektrycznej, a także określono generalne założenia prywatyzacji sektora energoelektrycznego. Istotnym czynnikiem utrudniającym wprowadzenie rynku energii elektrycznej jest sprawa kontraktów długoterminowych. W grudniu 1999 r. KERM przyjął dokument "Zasady działania rynku energii elektrycznej w Polsce w roku 2000 i latach następnych", w którym określono sposób restrukturyzacji kontraktów długoterminowych przez zastosowanie opłat kompensacyjnych, realizowanych w ramach opłat przesyłowych. Rozwiązanie to jest uzupełnieniem metod restrukturyzacji kontraktów długoterminowych. W związku z powyższym prezes Urzędu Regulacji Energetyki opracował dokument "System opłat kompensacyjnych". 16 maja 2000 r. Rada Ministrów przyjęła "Zintegrowany harmonogram prywatyzacji sektora elektroenergetycznego i wprowadzenia rynku energii elektrycznej". Zgodnie z harmonogramem, rozpoczęła działalność Giełda Energii Elektrycznej. Prywatyzacja energetyki powinna w szczególności zmierzać do stworzenia konkurencyjnego rynku energii elektrycznej.

Wdrożenie konkurencyjnego rynku energii wymaga przyspieszenia tempa restrukturyzacji kontraktów długoterminowych (renegocjacje) i wprowadzenia systemu opłat kompensacyjnych. Konieczne jest też pilne wydanie odpowiedniego rozporządzenia. Niezbędne jest również zdynamizowanie prywatyzacji, zwłaszcza w podsektorze wytwarzania. Za priorytet uznano sprywatyzowanie elektrowni systemowych, gdyż jest ono warunkiem zaistnienia konkurencji w sferze wytwarzania i w efekcie - obniżki cen energii. Celowe jest także kontynuowanie prywatyzacji w podsektorze dystrybucji.

GAZ ZIEMNY

23 maja 2000 r. Rada Ministrów przyjęła wniosek ministra skarbu państwa o akceptację "Zmiany programu restrukturyzacji organizacyjnej państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo". Rynek gazu ziemnego w Polsce charakteryzuje się strukturą taryf nieadekwatną do ponoszonych kosztów. 27 października 2000 r. ministrowie: skarbu państwa i gospodarki przedłożyli do rozpatrzenia KERM propozycję zmiany regulacji dotyczącej cen gazu ziemnego. Ma ona zapobiec dalszemu niebezpiecznemu pogarszaniu się sytuacji finansowej podmiotu odpowiedzialnego w Polsce za bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego do odbiorców.

Wskazano na konieczność terminowej realizacji rządowego programu restrukturyzacji PGNiG. Uznano też za niezbędne podjecie działań mających na celu urealnienie cen gazu.

WĘGIEL KAMIENNY

Zgodnie z przyjętym przez Radę Ministrów programem restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego, podjęto działania zmierzające do zmniejszenia liczby działających spółek węglowych. W istniejącej strukturze wyczerpano możliwości dalszej, skutecznej restrukturyzacji branży i poprawy efektywności jej działania. Założono, że w 2001 r. zamiast dotychczasowych siedmiu spółek działalność prowadzić będą trzy koncerny węglowe grupujące kopalnie, w których wydobycie może być rentowne. Ponadto zarejestrowano już Spółkę Restrukturyzacji Kopalń SA, która zajmie się nadzorowaniem likwidacji kilkunastu kopalń węgla kamiennego. Takie rozwiązanie umożliwi pod koniec 2002 r. stworzenie realnych warunków do konkurencji na tym rynku.

Niezbędne jest terminowe wdrażanie zmian w organizacji górnictwa węgla kamiennego w Polsce.

PALIWA CIEKŁE

Wśród polskich producentów paliw dominującą pozycję zajmuje Polski Koncern Naftowy ORLEN SA. W 1999 r. przetworzył on (wraz z innymi podmiotami z grupy kapitałowej) 75,1 proc. ogółu przerobionej w Polsce ropy naftowej. Drugim znaczącym producentem paliw jest Rafineria Gdańska SA, która w 1999 r. odnotowała 19,7 proc. udział w przerobie ropy naftowej. PKN ORLEN SA ma także bardzo mocną pozycję w sprzedaży hurtowej paliw oraz - po inkorporacji CPN - w sprzedaży detalicznej. Koncern posiada 2018 stacji paliw, co stanowi ponad 30 proc. ogólnej liczby stacji paliw w Polsce. Koncern sprzedaje za ich pośrednictwem ok. 40 proc. paliw. Wiodąca pozycja PKN ORLEN SA na rynku paliw ciekłych nie sprzyja rozwijaniu konkurencji. W związku z tym powinno się dążyć do stworzenia dwóch konkurujących ze sobą ośrodków produkcyjno-handlowych. Takie założenie przyjęto w aktualizacji "Programu restrukturyzacji i prywatyzacji sektora naftowego". Istotną kwestią z punktu widzenia ochrony konkurencji i konsumentów jest zapewnienie odpowiedniego poziomu konkurencji w zakresie sprzedaży hurtowej i detalicznej. Ponadto producenci krajowi nie zaspokajają całkowitego zapotrzebowania na benzyny i oleje napędowe. W związku z tym znaczne ilości paliw są rokrocznie importowane do Polski. Z powyższych względów swoboda w ich imporcie w istotny sposób wpływa na konkurencję na rynku i ceny.

Niezbędne jest dalsze konsekwentne działanie mające na celu wzmocnienie i prywatyzację Rafinerii Gdańskiej SA i zbudowanie na jej bazie konkurencyjnego wobec PKN ORLEN SA ośrodka produkcyjno-dystrybucyjnego. Za szczególnie pożądane należy uznać też wprowadzenie do spółki branżowego inwestora strategicznego. Konieczna jest również prywatyzacja zaplecza logistycznego (Dyrekcja Eksploatacji Cystern, Naftobazy) i zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do usług logistycznych wszystkim podmiotom sektora.

Dla zwiększenia konkurencji i uelastycznienia krajowego rynku paliw istotne znaczenie ma dalsze znoszenie barier administracyjnych, w tym obowiązku uzyskiwania przez importerów tzw. pozwoleń przywozowych.

TRANSPORT SAMOCHODOWY

Wykonywanie transportu drogowego uregulowane jest ustawami: z 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego i z 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Funkcjonowanie wielu firm transportowych na polskim rynku spowodowało konieczność odpowiedniego dostosowania do takiej sytuacji przepisów ustawy o międzynarodowym transporcie drogowym oraz ograniczenia liczby nowo udzielanych koncesji ze względu na limity zagranicznych zezwoleń wjazdowych. Obecnie wydanych jest ponad 26 tys. koncesji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Jednocześnie szybkie zwiększenie się liczby drobnych przedsiębiorstw przewozowych i wzrost konkurencji na rynku przewozów pasażerskich, w połączeniu z wyraźnym spadkiem zapotrzebowania na przewozy autobusowe, spowodował zmniejszenie rentowności i trudności finansowe przedsiębiorstw PKS.

Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej opracowuje projekt ustawy o transporcie drogowym. Przygotowało również projekt ustawy o Inspekcji Transportu Drogowego. Ta nowa instytucja będzie kontrolować polskich i zagranicznych kierowców, wykonujących krajowy i międzynarodowy zarobkowy transport drogowy i transport na potrzeby własne przedsiębiorców. W tym zakresie kontroli podlegać będą również przedsiębiorcy krajowi i zagraniczni. Podjęto też prace nad nową regulacją ustawową, dotyczącą zbiorowego transportu osób.

TRANSPORT KOLEJOWY

Pierwszym krokiem, który można uznać za zmierzający do tworzenia odrębnego rynku usług transportu kolejowego, jest wprowadzenie w 1997 r. (ustawą o transporcie kolejowym) swobody funkcjonowania niezależnych operatorów przewozowych. Z kolei ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji p.p. PKP tworzy w miarę jednoznaczne podstawy prawne regulacji szczegółowych.

Podstawowym dokumentem, którego realizacja umożliwi gruntowne zreformowanie rynku usług przewozowych, jest ustawa z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, które 1 grudnia 2000 r. przekształcono w spółkę akcyjną Polskie Koleje Państwowe SA. Dalsza realizacja ustawy wymaga podjęcia decyzji dotyczących rozdzielenia funkcji eksploatacji infrastruktury od funkcji przewozowych. Stanowi to podstawę rozwiązań antymonopolowych. Potrzebne są również decyzje dotyczące działań naprawczych w utworzonej PKP SA i wyodrębnienia ze struktury PKP SA nowych podmiotów gospodarczych. Trzeba też podjąć decyzje w kwestii zmiany struktury właścicielskiej oraz sprecyzowania i rozgraniczenia obszarów działania transportu kolejowego. Zaproponowano również zmiany w ustawie o transporcie kolejowym. Niezbędne jest także utrzymanie szybkiego tempa zmian organizacyjnych w PKP.

TRANSPORT LOTNICZY

Obecne funkcjonowanie rynku przewozów lotniczych - poza umowami międzyrządowymi o cywilnej komunikacji lotniczej - reguluje ustawa Prawo lotnicze z 31 maja 1962 r., której zapisy są nieadekwatne do aktualnej sytuacji polityczno-ekonomicznej w kraju. Rządowy projekt nowej ustawy Prawo lotnicze przekazano do Sejmu w lutym br. Przewidziano w nim istotną deregulację rynku lotniczego. W 1991 r. Sejm, uchwalając ustawę o przekształceniu własnościowym PLL "LOT" SA, zdecydował o prywatyzacji polskiego, narodowego przewoźnika lotniczego. 29 grudnia 1992 r. PLL "LOT" przekształcono w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. 20 kwietnia 1999 r. Rada Ministrów podjęła decyzję o zbyciu akcji spółki. Inwestorem strategicznym został SairGroup, który objął 38 proc. akcji, a 10 proc. akcji przeznaczono dla załogi PLL "LOT" SA. Obecnie zarządzanie infrastrukturą lotniskową nie jest dostosowane do zachodzących w Polsce zmian gospodarczych i politycznych. Podmiotem powołanym do zarządzania polskimi portami lotniczymi jest Przedsiębiorstwo Państwowe "PORTY LOTNICZE" z siedzibą w Warszawie.

Niezbędne jest szybkie zakończenie prac w Sejmie nad projektem ustawy Prawo lotnicze, a także zakończenie negocjacji i podjęcie decyzji politycznych w sprawie podpisania przez Polskę umowy o Wspólnym Europejskim Obszarze Lotniczym. Oba dokumenty mają kluczowe znaczenie dla rozpoczęcia przekształceń w lotnictwie cywilnym. Konieczne jest też przyspieszenie prac nad przygotowaniem przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej projektu ustawy o restrukturyzacji, komercjalizacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "PORTY LOTNICZE".

RYNEK USŁUG POCZTOWYCH

Postępująca liberalizacja polskiego rynku pocztowego - zgodnie z obowiązującą obecnie ustawą z 29 listopada 1990 r. o łączności - znajduje swój wyraz w sukcesywnym zwiększaniu się liczby operatorów prywatnych. Prawne ramy procesu stopniowej liberalizacji polskiego rynku pocztowego w najbliższych latach określono w projekcie ustawy Prawo pocztowe, który obecnie znajduje się w Sejmie.

Niezbędne jest przyspieszenie prac nad projektem ustawy Prawo pocztowe, zgodnie z którym państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Poczta Polska uzyska status operatora publicznego. Wskazano też na potrzebę uchwalenia i wdrożenia nowych regulacji liberalizujących prowadzenie działalności pocztowej przez niezależnych operatorów.