Słabe i szkodliwe państwo

Przez tysiące lat istniały państwa, ba! - wielkie cywilizacje, które obywały się bez podatku dochodowego i podatków pośrednich, doliczanych dziś do cen niemal wszystkich towarów oraz usług. Państwa budowały drogi, wspaniałe świątynie i pałace, prowadziły wojny. I zawsze potrzebowały na to pieniędzy, ale zabierały zaledwie kilka procent z tego, co wytworzyli podatnicy. W czasach, gdy nikomu się nie śniło o demokracji i równości obywateli wobec prawa, państwu nie śniło się, by ingerować w relacje między stronami kontraktów, ograniczać produkcję jednych towarów, a wspierać drugich, wydawać zezwolenia na działalność gospodarczą lub budowę domu. Owszem, wolność gospodarcza była krępowana przez korporacje (na przykład cechy), a na rogatkach miast pobierano myto, lecz obecność państwa w gospodarce pozostawała minimalna. Mniej więcej przed stu laty sytuacja się zmieniła, głównie za sprawą powstania systemów opieki społecznej.

Amerykański ekonomista Benjamin M. Friedman (nie mylić z Miltonem Friedmanem) w książce "The Moral Consequences of Economic Growth" twierdzi, że państwo socjalne rozwijało się w końcu XIX w. dlatego, że

kwitła gospodarka, a ludzie stali się bardziej skłonni

- za pośrednictwem państwa - do dzielenia się swoimi pieniędzmi, czyli płacenia większych podatków.

Z tezą tą nie zgadza się Leszek Balcerowicz, który uważa, że rozrost państwa socjalnego wynikał z rywalizacji politycznej w warunkach powszechnego prawa wyborczego.
- Historia pokazuje, że obietnicami socjalnymi posługiwali się politycy o różnej orientacji ideologicznej - od Bismarcka, przez socjalistów i faszystów po komunistów - twierdzi Balcerowicz.

A obecnie? Państwo, nawet w krajach cieszących się największą wolnością gospodarczą, jest najpoważniejszym właścicielem nieruchomości i majątku, zabiera od 20 proc. (w krajach uważanych za superliberalne, np. w Singapurze) do 60 proc. dochodów podatników, a przede wszystkim szczegółowo reguluje wszelką aktywność gospodarczą. Jego rozrost i coraz większa aktywność nie mają przy tym uzasadnienia ekonomicznego. Wynikają raczej z polityki, działania grup interesu i inercji biurokracji. Większość ekonomistów jest zgodna, że podstawową funkcją państwa jest monopol na stosowanie przymusu, stworzony do ochrony obywateli. Według liberała Roberta Nozicka, do zadań państwa zalicza się "ochronę wszystkich jego obywateli przed przemocą, kradzieżą, oszustwem oraz egzekwowanie umów".

O dziwo, zgadza się z tym poglądem krytyk globalizacji Joseph Stiglitz - noblista sceptycznie oceniający skuteczność mechanizmów wolnego rynku. W pracy "Economics of the Public Sector" pisał: "Zapewnienie systemu prawnego, w ramach którego przeprowadzane są wszelkie transakcje gospodarcze, stanowi podstawowe zadanie rządu". Rozszerzmy nieco listę funkcji państwa.

Dobry rząd ma dbać o bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne obywateli, czuwać, by strony wywiązywały się z umów (poprzez sprawnie działające sądownictwo), tworzyć regulacje tam, gdzie to jest niezbędne (choćby z uwagi na groźbę tworzenia monopoli i zmów kartelowych), inwestować w dobra publiczne, czyli powszechnie dostępne, dostarczane w takiej samej ilości i takiej samej jakości wszystkim konsumentom (np. infrastruktura drogowa, oświetlenie ulic, parki miejskie, edukacja). Katalog dóbr publicznych nie powinien być nadmiernie wydłużany i tam, gdzie jest technicznie możliwa zamiana dobra publicznego na dobro prywatne (np. płatna autostrada), państwo powinno się wycofywać z finansowania oraz kontrolowania tego obszaru.

Leszek Balcerowicz w eseju "W kierunku ograniczonego państwa" wymienia trzy typy państw, które teraz realnie istnieją w świecie:
- rozbudowane państwo quasi-liberalne,
- rozbudowane państwo nieliberalne,
- rozbudowane państwo antyliberalne (komunistyczne).
Polska w wyniku transformacji ustrojowej przeszła z grupy trzeciej do drugiej. Państwo jest nieliberalne i rozbudowane. Przedsiębiorczość prywatna nie jest zakazana, chociaż reguluje ją wiele nieprecyzyjnych przepisów. Transfery socjalne są ogromne, a ograniczona wolność gospodarcza jest słabo chroniona.

Transformacja ustrojowa postawiła przed państwem nowe zadania

W sferze gospodarki - z właściciela i organizatora musi przejść do roli gwaranta dobrze funkcjonującego rynku. Ale transformacja stwarza sytuację paradoksalną. W systemie gospodarki rynkowej, w którym należy oczekiwać zmniejszenia roli państwa, rząd musi sam projektować i wykonywać większość reform do tego celu zmierzających, a więc jego wpływ na życie gospodarcze przez jakiś czas wzrasta. Kłopot w tym, że faza znacznego wpływu rządu na gospodarkę utrzymuje się u nas zbyt długo. Po 17 latach od rozpoczęcia reform rynkowych, należałoby oczekiwać, że proces wycofywania się państwa z gospodarki będzie bardziej zaawansowany. Tymczasem jego obecność w niej wciąż jest ogromna.

Istnieje 940 państwowych przedsiębiorstw oraz ponad 600 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Wartość majątku netto tych ostatnich na koniec 2004 r. wyniosła 56,9 mld złotych. 1 stycznia 2005 r. Skarb Państwa, reprezentowany przez ministra skarbu, posiadał pakiety akcji lub udziałów w 1079 spółkach, o wartości nominalnej 12,3 mld złotych. Grunty Skarbu Państwa zajmują 11,96 mln hektarów, co odpowiada 38 proc. terytorium kraju. W sektorze państwowym pracuje ponad 36 proc. zatrudnionych i wytwarza on ponad 25 proc. PKB, pochłaniając 25 proc. nakładów inwestycyjnych. 13 proc. eksportu i 12 proc. importu pochodziło w 2005 r. z firm państwowych Sektor państwowy wytworzył 18 proc. produkcji sprzedanej przemysłu, ale w niektórych gałęziach jego udział był znacznie większy. Właściwie całkowicie państwowe jest górnictwo węgla. Dział gospodarki określany przez Główny Urząd Statystyczny jako "wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę" jest państwowy w dwóch trzecich. Na 887 jednostek gospodarczych w tym dziale prywatne są tylko 202 i mają one 25-procentowy udział w produkcji sprzedanej. Państwo jest w 100 proc. właścicielem Banku Gospodarstwa Krajowego, Banku Ochrony Środowiska i posiada większość akcji w największym banku detalicznym - PKO BP.

Państwo kontroluje przedsiębiorstwa oraz całe działy, które uznaje za strategiczne: energetykę, przemysł paliwowy, koleje, porty, gazociągi i rurociągi z ropą, wydobycie i przetwórstwo miedzi oraz przemysł zbrojeniowy. Przy czym kontrola rządu jest wielowymiarowa. Nawet w sprywatyzowanych spółkach państwo zachowuje pakiet kontrolny. Tak dzieje się w dwóch największych spółkach paliwowych, a także w KGHM, PKO BP, PGNiG. Niektóre z nich już od lat są na giełdzie, lecz państwo nie godzi się na sprzedaż większych pakietów akcji inwestorom branżowym, którzy mogliby wpływać na strategiczne przedsiębiorstwa. Nawet gdy państwo posiada tylko 28 proc. akcji jakiejś firmy (jak w PKN Orlen), tak naprawdę najczęściej sprawuje pełną nad nią kontrolę.

W roku 2005 Sejm przyjął ustawę o tzw. złotym wecie, czyli specjalnych uprawnieniach Skarbu Państwa w spółkach o strategicznym znaczeniu dla naszego kraju. Ustawa pozwala ministerstwu na delegowanie do dwóch obserwatorów, informujących Skarb Państwa o strategicznych decyzjach spółki, które następnie będzie można zaskarżyć i zablokować. Do decyzji takich zalicza się rozwiązanie spółki, przeniesienie siedziby spółki za granicę, zmianę profilu jej działalności i zbycie, wydzierżawienie lub ograniczenie dysponowania majątkiem firmy. Wprawdzie ustawa nie wymienia listy "przedsiębiorstw strategicznych", ale z wypowiedzi członków rządu wynika, że chodzi o firmy: PGNiG, Grupę Lotos, Naftobazy, PKN Orlen, Kompanię Węglową, PSE, PSE-Operator, PGNiG Przesył, PERN Przyjaźń, Naftoport, PKP Polskie Linie Kolejowe (zarządca infrastruktury kolejowej), Południowy Koncern Energetyczny, BOT Górnictwo i Energetyka oraz TP SA.

Od miesięcy rząd pracuje nad ustawą o bezpieczeństwie narodowym

która jeszcze bardziej uzależniłaby firmy (także prywatne) od państwa. Projekt ma umożliwić nacjonalizację ważnych dla polskiego bezpieczeństwa przedsiębiorstw w sytuacji ich wrogiego przejęcia. Oczywiście to rząd decydowałby, czy rzeczywiście doszło do zagrożenia. Energetyka to obsesja obecnego rządu.
- Jest równie ważna jak obronność, dlatego za bezpieczeństwo energetyczne odpowiada rząd - stwierdził niedawno Piotr Naimski, wiceminister gospodarki i były szef UOP.
- By zapewnić bezpieczeństwo, rząd musi mieć pewne narzędzia. A jeśli nastąpi pełne otwarcie rynku gazu, administracja będzie bezradna.Tymczasem ingerencja państwa w sferę energetyki jest szczególnie szkodliwa.
W marcu 2006 r. rząd przyjął "Program dla elektroenergetyki", przewidujący pionową konsolidację sektora i utworzenie czterech wielkich grup, w skład których wchodzić mają elektrownie, sieci energetyczne i firmy dystrybucyjne. Największy z czterech koncernów - Polska Grupa Energetyczna (BOT, PSE i ZE Dolna Odra) ma według rządu pozostać na zawsze w państwowych rękach. Pionowa konsolidacja oznacza zahamowanie konkurencji rynkowej i umocnienie pozycji monopoli.

Politycy próbują wpływać na działanie spółek publicznych, wpisując do ich statutów

specjalne przywileje dla państwa

które przecież jest tylko jednym z inwestorów. 28 listopada 2006 r. zatwierdzony został statut PGNiG, przewidujący możliwość realizacji strategicznych przedsięwzięć inwestycyjnych, trwale lub przejściowo pogarszających efektywność ekonomicznej działalności spółki, lecz koniecznych dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Polski. Zapis ten umożliwia ręczne sterowanie PGNiG przez SP, z oczywistą szkodą dla mniejszościowych inwestorów.

Prywatyzacja nie tylko została spowolniona, ale ruszyła renacjonalizacja. Na pierwszy ogień poszły trzy największe stocznie statków handlowych, które zostały przejęte przez państwo jeszcze za rządów SLD, pod pretekstem ratunku przed bankructwem. W ciągu czterech lat rząd wpompował w stocznie kilka miliardów złotych pomocy publicznej, częściowo z pogwałceniem reguł obowiązujących w Unii Europejskiej. Pomoc publiczna przekazywana jest nierentownym przedsiębiorstwom poprzez Agencję Rozwoju Przemysłu (spółkę SP) i przez kilka innych spółek powołanych przez Skarb Państwa tylko po to, aby kontrolować przedsiębiorstwa i transferować do nich środki publiczne. Rafineria Glimar, która zbankrutowała na początku 2005 r., dostała kilkaset milionów złotych pomocy od Nafty Polskiej. Walcownia Rur "Jedność" - ponad 1 mld od Towarzystwa Finansowego Silesia. FSO otrzymało pomoc publiczną w postaci gwarancji kredytowych, Kompania Węglowa - warte prawie 400 mln zł akcje CIECH-u.

Rząd zdecydował się znacjonalizować Bank Ochrony Środowiska - spółkę publiczną, której poważnym udziałowcem był szwedzki bank SEB AB. Szwedzi widząc, że nie mają szansy przejąć pełnej kontroli nad BOŚ, zgodzili się sprzedać posiadany pakiet akcji państwowym funduszom. Dziś strategicznymi inwestorami spółki są Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach. Ta

nacjonalizacja jest trudno zrozumiała w kategoriach ekonomicznych

BOŚ podlega rygorom prawa bankowego i prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Pomysł, by przekształcić go w specjalną instytucję finansującą działania ekologiczne, jest mało sensowny. Przecież BOŚ musi przynosić zysk, uwzględniać ryzyko kredytowe, pozyskiwać klientów. Tu nie ma miejsca na działania niekomercyjne, które wyłączają rachunek ekonomiczny. Chyba że do statutu spółki wpisze się (jak w PGNiG) możliwość działań nierentownych w imię dobra publicznego.

Obecny rząd bardzo niechętnie akceptuje partnerstwo publiczno-prywatne i inwestowanie przez prywatne firmy w publiczną infrastrukturę. Zakwestionowana została dotychczasowa koncepcja budowy autostrad przez prywatne spółki i konsorcja. Państwo, jako inwestor i budowniczy autostrad, działa niesprawnie, a próba podważenia koncesji na ich budowę, zakupionych przed kilku laty przez prywatne firmy, wywołuje dalsze opóźnienia w ich działalności. Rozbudowane i nieliberalne państwo, jakim jest w tej chwili Polska, pełni jednocześnie dwie role, które (z zasady) stoją w sprzeczności: właściciela dużej części majątku produkcyjnego oraz regulatora pilnującego, by rynek prawidłowo funkcjonował. Sprzeczność między obu rolami jest przyczyną wielu decyzji szkodliwych dla gospodarki. Im większa jest konkurencja, tym lepiej funkcjonuje rynek, ale dla państwowych monopolistów konkurencja jest zagrożeniem i dlatego państwo-regulator konkurencję hamuje.

Otwieranie rynków w obszarach będących tak zwanymi naturalnymi monopolami jest działaniem często pozornym, ponieważ państwo toleruje, a nawet wspiera praktyki monopolistyczne, np.

nagminne łamanie zasady "dostępu trzeciej strony"

przez PGNiG czy spółki kolejowe. W usługach telekomunikacyjnych dopiero niedawno został zniesiony prawny monopol TP SA (już po prywatyzacji spółki), a w usługach pocztowych prawny monopol będzie całkowicie zniesiony dopiero za kilka lat. Obecny rząd jeszcze bardziej niż poprzednie jest nieufny wobec firm prywatnych, zwłaszcza instytucji finansowych. Dlatego dotychczasowy nadzór nad różnymi segmentami rynku został zastąpiony przez Komisję Nadzoru Finansowego, w której kierownicze stanowiska pełnią osoby związane z obecną koalicją. Przychylny dla rządu nadzór finansowy może pozwolić na fuzję dwóch kontrolowanych przez państwo spółek: PKO BP i PZU, w wyniku której miałby powstać największy w Europie Środkowej konglomerat finansowy. Politycy popierający utworzenie tej instytucji wyobrażają sobie, że finansowałaby ona rozmaite cele przez nich wskazywane. W ręku państwowych urzędników byłaby jednak niebezpiecznym instrumentem, psującym rynek i marnotrawiącym publiczne środki. Sprawujących władzę polityków kuszą już nie tylko publiczne, ale i prywatne środki. Od lat mają apetyt na przechwycenie kontroli nad prywatnymi oszczędnościami zgromadzonymi w funduszach emerytalnych.

Minister pracy i spraw socjalnych

Anna Kalata proponuje przekazanie pieniędzy z OFE do ZUS-u

który miałby wypłacać emerytury także z II filaru. Państwo przejęłoby kontrolę nad naszymi pieniędzmi i mogłoby je wykorzystywać do finansowania bieżących celów wskazanych przez rząd.Nasze rozbudowane, nieliberalne państwo stale zmienia przepisy dotyczące działalności gospodarczej. Liberalną ustawę z grudnia 1988 r. (zanim zakończyła życie w lipcu 2004 r.) nowelizowano kilkadziesiąt razy - średnio raz na trzy miesiące. A większość poprawek pogarszała warunki gospodarowania. To jest zresztą zasadą - ilekroć zostaje uchwalone prawo korzystne dla przedsiębiorców, kolejne rządy szybko podważają jego sens.

Tak jest choćby z liniowym podatkiem dla małych firm i osób samozatrudnionych. Samozatrudnienie jest próbą rozluźnienia sztywnego gorsetu kodeksu pracy - instytucji szkodliwej i dla pracodawców, i dla pracowników. Rząd - zamiast wspierać możliwość zamiany umów o pracę na umowy cywilnoprawne - brutalnie ingeruje w działanie rynku pracy. Szkodliwym instrumentem tej ingerencji jest także gwarantowana płaca minimalna - jedna z przyczyn wysokiego bezrobocia, zwłaszcza w grupie osób młodych, o niskich kwalifikacjach. Tymczasem rządzący politycy, korzystając z dobrej koniunktury gospodarczej, proponują, by radykalnie podnieść płacę minimalną. Nie myślą przy tym wcale, że stanie się ona ciężarem dla gospodarki, gdy koniunktura siądzie.Rozbudowane i nieliberalne państwo chce posiadać i kontrolować jak najwięcej. Nie wierzy, że rynek lepiej od niego potrafi regulować i alokować zasoby. Jednocześnie to państwo jest bardzo słabe tam, gdzie powinno być skuteczne. Źle działa administracja, więc załatwienie ważnej sprawy (np. zezwolenia na budowę domu, a potem przyłączenie gazu, energii, wody) trwa latami. Niewielka jest poprawa w sądach gospodarczych, rejestrowych, w wydziałach ksiąg wieczystych. Firmy wciąż mają kłopot z wyegzekwowaniem długów. Co roku tysiące z nich plajtuje z powodu błędów popełnianych przez urzędników skarbowych lub złośliwości kontrolerów. Państwo wciąż nie może znaleźć punktu równowagi między walką z korupcją a poszanowaniem praw obywatelskich. Wkrótce do wielu firm mogą zapukać funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego, którzy - w praktyce - mają prawo do nieograniczonej kontroli. Państwo pokazuje, że ma muskuły. Ale czy aby na pewno potrafi ich właściwie używać?

Witold Gadomski