Amerykański Sąd Najwyższy wydał w piątek przełomowe orzeczenie, że prezydent USA Donald Trump nie ma nadzwyczajnych uprawnień do nałożenia ceł na podstawie ustawy o Międzynarodowych Nadzwyczajnych Uprawnieniach Gospodarczych (IEEPA) z 1977 roku. Sędziowie stosunkiem głosów 6:3 stwierdzili, że konstytucja USA "bardzo wyraźnie" przyznaje Kongresowi prawo nakładania podatków, w tym ceł, a prezydent samodzielnie nie może tego robić.
Przypomnijmy - w składzie amerykańskiego SN znajduje się sześciu powołanych przez Trumpa sędziów, którzy kilkukrotnie dotąd akceptowali kroki prezydenta do rozszerzania jego władzy poza konstytucyjne normy. Tak było np. w kwestiach związanych z imigracją, czy też w przypadku zwolnień pracowników instytucji państwowych niepodlegających bezpośrednio władzy wykonawczej. Tym razem jednak prezes SN, powołany przez Trumpa John Roberts, napisał, że autorzy konstytucji nie umieścili kompetencji podatkowych w gestii władzy wykonawczej.
Zobacz również:
Druga porażka Trumpa przed Sądem Najwyższym
Piątkowe orzeczenie jest drugą poważną porażką Donalda Trumpa przed Sądem Najwyższym. W styczniu sędziowie dali wyraźny sygnał, że nie ma on uprawnień do odwołania z Rady Gubernatorów banku centralnego, Rezerwy Federalnej, Lisy Cook, przeciwko której trwa postępowanie o rzekome podanie nieprawdziwych danych we wniosku o kredyt hipoteczny. Gdyby SN zaaprobował odwołanie z Rady Gubernatorów Lisy Cook, Trump uzyskałby możliwość powołania na jej miejsce swojego człowieka, co dałoby mu większość 4:3 w ciele zarządzającym bankiem centralnym. Wprawdzie ostateczne orzeczenie zapowiedziane zostało na czerwiec, ale póki co - Trump przegrywa.
Piątkowe orzeczenie w sprawie bezpodstawności wprowadzenia 10-procentowych ceł "na cały świat" nie znaczy, że Trump stracił wszystkie instrumenty pozwalające mu dalej prowadzić "wojny handlowe". Przeciwnie, dzień po decyzji SN prezydent ogłosił, że podnosi "ze skutkiem natychmiastowym" 10-procentowe cła na kraje, "z których wiele przez dziesięciolecia okradało Stany Zjednoczone bez żadnych konsekwencji" - do 15 proc.
Faktycznie, Ustawa o handlu (Trade Act) z 1974 roku w artykule 122 daje uprawnia prezydentowi do nałożenia taryf w wysokości do 15 proc. w przypadku nadmiernego deficytu w bilansie handlowym, ale tylko na 150 dni. Tymczasem jednak w piątek Biały Dom opublikował na stronach internetowych komunikat, że na mocy tego artykułu zostają wprowadzone 10-procentowe cła od 24 lutego zaraz po północy czasu wschodniego. W komunikacie znajduje się też lista wyłączeń podobnych, jak poprzednio, czyli m.in. produkty zaawansowane technologicznie i minerały krytyczne. Wcześniejszy komunikat o 10-procentowych cłach i późniejsze oświadczenia prezydenta o 15-procentowych stoją ze sobą w sprzeczności.
Zobacz również:
Jakie możliwości ma jeszcze Trump?
Pomińmy tę sprzeczność, bo ważniejsze jest pytanie, co będzie za pięć miesięcy, kiedy skończy się okres, na który pozwala wprowadzać cła artykuł 122. Trade Act? Analitycy ING przypuszczają, że po upływie terminu prezydent mógłby teoretycznie ogłosić nowy stan wyjątkowy i ponownie rozpocząć okres 150 dni obowiązywania taryf. I tak w kółko.
Prezydent USA ma jeszcze kilka innych możliwości, żeby nakładać cła lub utrzymać już nałożone. Wszystkie one wymagają jednak odrębnego postępowania, co bardzo utrudni Trumpowi elastyczność w rzucaniu taryfowych gromów.
- Trump może użyć pięciu różnych rozwiązań prawnych, żeby utrzymać taryfy, ale wszystkie wymagają śledztwa, czy rzeczywiście obłożeni taryfami stosują nieuczciwe praktyki - mówił podczas niedawnego webinarium poświęconego amerykańskiej polityce handlowej Carsten Brzeski, główny ekonomista ds. makro w ING Groep.
Przedłużenie ceł ustanowionych zgodnie z artykułem 122. na okres przekraczający 150 dni wymaga zgody Kongresu. Jest to zatem rozwiązanie tymczasowe. Pozostałe możliwości to powołanie się na artykuł 301 tej samej ustawy, umożliwiający wprowadzenie taryf, ale pod warunkiem udowodnienia, że kraj, przeciwko któremu są skierowane stosuje nieuczciwe praktyki handlowe lub naruszył umowy handlowe w ciągu minionych dziewięciu miesięcy. W grudniu administracja USA rozpoczęła już takie dochodzenie przeciwko Brazylii.
Kolejny w arsenale Trumpa może być artykuł 232 - stosowany już przez administrację za jego poprzedniej kadencji. Umożliwia reakcję w postaci ceł ze względu na bezpieczeństwo narodowe. Jest jeszcze artykuł 338 wymagający jednak udowodnienia, że obłożony taryfami partner handlowy dyskryminuje eksport USA.
Jakie będą nowe taryfy?
Ostatnia możliwość to taryfy sektorowe. Mogą być one długoterminowe. Takie taryfy Trump już nakładał, np. na stal czy aluminium. Będzie jednak problem z powszechnym zastosowaniem tego rodzaju sankcji. O ile łatwo byłoby udowodnić potrzebę ochrony amerykańskiego rynku stali czy też motoryzacyjnego, o tyle znacznie trudniej dowieść konieczności ochrony rynku butów do joggingu przed trampkami sprowadzanymi z Chin lub ze Szwajcarii.
Jakie będą skutki orzeczenia amerykańskiego Sądu Najwyższego? Nie wiemy. Pierwsze pytanie prowokują sprzeczne oświadczenia Trumpa i Białego Domu co do wysokości nowych taryf. Prawdopodobnie wyjaśni się to w poniedziałek. Zdaniem analityków ING wysokość stawki będzie miała istotne konsekwencje, gdyż powszechna stawka celna w wysokości 15 proc. powinna teoretycznie oznaczać nieco niższą średnią stawkę niż do tej pory, ale nie znaczy to, że niższa będzie (ze względu na wyłączenia, zwolnienia i umowy handlowe, itp.) stawka efektywna.
Przypomnijmy - według wyliczeń ośrodka Yale Budget Lab do końca zeszłego roku średnia stawka taryfowa wyniosła 17,3 proc., ale efektywna - 10,9 proc. To znaczy, że budżet amerykański pobrał z tytułu dodatkowych ceł ok. 130 mld dolarów więcej, niż gdyby ich nie było.
Jak na cła odpowie Europa?
Drugie pytanie dotyczy tego, czy amerykański budżet będzie musiał oddać importerom pobrane bezpodstawnie 130 mld dolarów. Sąd Najwyższy nie wypowiedział się w tej sprawie, ale dał do roszczeń jednoznaczną podstawę prawną. Zdaniem analityków ING kwestia ta zostanie rozstrzygnięta przez sądy niższych instancji, a ostatecznie - prawdopodobnie - zajmie się nią Sąd Handlu Międzynarodowego USA, który już wcześniej wypowiedział się o bezpodstawności taryf. Każdy importer musi jednak złożyć indywidualny pozew, a takich jest już ponad tysiąc. Administracja zapowiadała, że będzie sprzeciwiać się pozwom, a procesy mogą być długotrwałe.
Trzecie z najważniejszych pytań dotyczy umowy handlowej UE z USA. Przypomnijmy - Parlament Europejski zawiesił - w obliczu deklaracji Donalda Trumpa chęci aneksji Grenlandii - ratyfikację umowy handlowej zawartej w sierpniu zeszłego roku. Umowa ta - określana "mogło być gorzej" - zakładała 15-procentową stawkę celną na większość eksportu z UE do USA i zerowe stawki na znaczną część towarów eksportowanych przez USA do Unii oraz zakup surowców energetycznych za 750 mld dolarów. Wcześniej Trump groził nałożeniem na wszystkie towary z Unii cła w wysokości 30 proc. Parlament Europejski miał ponownie zająć się ratyfikacją umowy w najbliższy wtorek.
Na razie Komisja Europejska wydała w niedzielę komunikat głoszący, iż domaga się "pełnej jasności co do kroków, jakie Stany Zjednoczone zamierzają podjąć" po orzeczeniu Sądu Najwyższego w sprawie ceł wprowadzonych na mocy IEEPA.
"Firmy i eksporterzy z UE muszą być traktowani uczciwie, w sposób przewidywalny i mieć pewność prawną" - napisała KE.
Jacek Ramotowski
