Wymuszanie decyzji

Czy było to potrzebne? Wbrew pozorom tak, bo te dwie sprawy mocno się ze sobą wiążą.

Warunki, na jakich ma powstać jednolity nadzór, Single Supervisory Mechanism (SSM), generalnie spotkały się z ciepłym przyjęciem w krajach spoza strefy euro, gdyż w porównaniu do założeń wyjściowych zagwarantowały im większe uprawnienia w procesie podejmowania decyzji. Podkreślmy jednak, że są to mimo wszystko uprawnienia ograniczone. Bo jeśli kraj spoza strefy euro zdecydowałby się na przystąpienie do wspólnego nadzoru, to wówczas jego przedstawiciel wszedłby tylko do rady nadzoru. Jej natomiast decyzje zatwierdza rada zarządzająca EBC, którą tworzą wyłącznie reprezentanci państw eurolandu. Przy obecnym układzie sił strefa euro liczy 17 członków, zaś państwa, które zachowały własną walutę mają10 reprezentantów. Przy każdym zatem prostym głosowaniu strefa euro mogłaby bez trudu przeforsować swoje racje. Stąd pojawiły się liczne zabezpieczenia w postaci zastrzeżeń, że gdy np. rada zarządzająca EBC zmieni postanowienia rady nadzoru, to wówczas kraj spoza strefy euro może się do nich nie stosować. Te mechanizmy bezpieczeństwa wydają się na tyle mocne, że satysfakcjonują państwa, choćby Wielką Brytanię, które od początku deklarowały, że nie zamierzają przystępować do takiego nadzoru. Nie dziwmy się zatem, że londyńskie City potraktowało ustalenia Ecofinu, a następnie Rady Europy jako zagwarantowanie mu statusu centrum finansowego.

Sytuacja zgoła inaczej wygląda z perspektywy kraju, który nie jest członkiem strefy, a rozważa przystąpienie do wspólnego nadzoru. Bo w takim przypadku, będąc zobowiązanym do honorowania jego zaleceń na równi z krajami strefy euro, jest - w przeciwieństwie do nich - pozbawiony dostępu do płynności zapewnianej przez EBC w sytuacjach awaryjnych. Dla części przedstawicieli władz monetarnych w naszym kraju ta kwestia jest zasadnicza. Natomiast sprawa uprawnień decyzyjnych w radzie nadzoru miała znaczenie drugoplanowe, choć w wymiarze medialnym utożsamiana była właśnie z unią bankową.

aby sobie wyobrazić, że gdy państwa spoza euro wejdą do wspólnego nadzoru bankowego przy EBC, to ich banki zostaną objęte mechanizmem zabezpieczeń fiskalnych z funduszu eurolandu EMS - mówił na początku grudnia 2012 r. niemiecki minister finansów Wolfgang Schaeuble w Parlamencie Europejskim. Na sugestie z ich strony, że takie rozwiązanie nie jest adekwatne, jeśli zdecydują się przystąpić do nadzoru, najczęściej padała w trakcie negocjacji odpowiedź, że sprawa ta stanie się bezprzedmiotowa po przystąpieniu do strefy euro. Wówczas będą korzystali ze wszystkich uprawnień, jakie przysługują członkom unii walutowej, w tym z dostępu do płynności z Europejskiego Banku Centralnego. To podejście było symptomatyczne dla późniejszych negocjacji, które doprowadziły do porozumienia ministrów finansów, a następnie zostało potwierdzone przez szefów rządów całej UE.

Nic zatem dziwnego, że zamknięcie tego kierunku negocjacyjnego wymusiło sięgnięcie do nieco zapomnianej już sprawy przystąpienia Polski do strefy euro. Brak jednoznacznego stanowiska w tej sprawie był odczuwalny przez osoby mające wpływ na wypracowanie stanowiska naszego kraju. W zależności od tego, czy Polska wejdzie, czy nie do unii walutowej zmienia się spojrzenie na kwestie, jakie nasz kraj musi zagwarantować sobie w przypadku, gdyby zdecydował się pozostawać poza unią walutową, lub określić warunki, na jakich chciałby funkcjonować w strefie euro. W zależności od tej strategicznej decyzji zmieniają się cele i oczekiwania wobec wszystkich filarów unii bankowej. Można sobie zatem wyobrazić, że w przypadku, gdyby takie stanowisko było znane wcześniej, to w trakcie negocjacji punkt ciężkości polskich zabiegów można byłoby postawić na docelowym rozwiązaniu.

Jeśli przyjmiemy perspektywę brukselskich think tank czy kręgów intelektualnych związanych mocno z ideą europejską, to punkt ciężkości dyskusji dotyka nieco odmiennej kwestii. Wątpliwości budzi połączenie pod dachem Europejskiego Banku Centralnego odpowiedzialności za prowadzenie polityki monetarnej oraz nadzoru makro- i mikroostrożnościowego.

Generalnie pojawiają się tu dwa rodzaje obaw. Po pierwsze, istnieje ryzyko kolizji interesów. Część autorów jest skłonna dopuszczać możliwość, że w sytuacjach kryzysowych EBC może dawać pierwszeństwo realizacji celów związanych z prowadzeniem polityki pieniężnej nad ograniczeniami wynikającymi z prowadzenia nadzoru mikroostrożnościowego. Ta kwestia w trakcie obrad Ecofinu była podnoszona m.in. przez Niemcy i Polskę. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy EBC w warunkach ujemnej dynamiki PKB w strefie euro będzie prowadził ekspansywną politykę pieniężną, oczekując podobnych zachowań od podległych sobie banków komercyjnych. A przecież jako konserwatywny nadzorca powinien skłaniać je do zupełnie przeciwstawnych działań, czyli do zmniejszania ekspozycji na ryzyko. To jest właśnie jeden z kluczowych argumentów przemawiających za rozdzieleniem roli banku centralnego i nadzoru mikroostrożnościowego oraz uplasowaniem ich w niezależnych od siebie instytucjach. W sytuacji gdy obie instytucje funkcjonują jednak w ramach szerszej struktury, to zwykle oddziela je chiński mur, który ma zapobiec niekontrolowanemu i niepożądanemu przepływowi informacji między nimi. To podejście od dawna występuje w sektorze prywatnym. Ci, którzy w praktyce mają do czynienia z takim murem w chwilach szczerości przyznają niekiedy, że najlepiej sprawdza się on tylko w chińskich ogrodach.

Druga grupa wątpliwości, która związana jest z przyjętą strukturą to obawy przed zmniejszeniem niezależności EBC. Nadzór mikroostrożnościowy w części krajów UE mieści się poza strukturami krajowych banków centralnych i jest częścią administracji rządowej. Wejście ich do nadzoru pod egidą EBC może ponoć prowadzić do zmniejszenia niezależności banku centralnego. Dla porządku dodajmy, że diametralnie przeciwną wizję reprezentuje Mario Draghi, prezes EBC, który pod koniec 2012 r. przekonywał w Parlamencie Europejskim, że w latach kryzysu nasiliła się tendencja do podporządkowywania bankom centralnym nadzoru mikroostrożnościowego, aby tym skuteczniej walczyć z jego skutkami.

Wszyscy są za to zgodni w jednym punkcie. Grudniowy szczyt Rady UE to nie koniec, a dopiero początek drogi. Ponieważ piłka znalazła się teraz na boisku Parlamentu Europejskiego, który rozpoczął negocjacje z Radą, aby porozumienie polityczne przeobrazić w język prawnych zapisów. O ostatecznym kształcie nadzoru bankowego będzie można mówić zapewne za dwa-trzy miesiące. Na ten etap prac czeka niecierpliwie wiele środowisk m.in. piękniejsza część PE, która traktuje Europejski Bank Centralny jako męski bastion, jeśli chodzi o stanowiska najwyższego szczebla.

Głównym organem decyzyjnym EBC jest Rada Prezesów, w skład której wchodzi sześcioosobowy zarząd banku oraz siedemnastu prezesów banków centralnych z krajów strefy euro. Wszyscy w tym gronie są mężczyznami, a w przypadku zarządu EBC ta sytuacja utrzyma się co najmniej do maja 2018 r., kiedy to upływa kadencja wiceprezesa Vítora Manuela Ribeiro Constâncio. Wówczas dopiero pojawi się pierwszy wakat do zagospodarowania. Minie zatem osiem lat od chwili, gdy po raz ostatni w zarządzie EBC zasiadała kobieta - Austriaczka Gertrude Tumpel-Gugerell. Jej mandat wygasł w 2010 r. Batalia o utworzenie wspólnego nadzoru bankowego zbiega się w czasie z forsowanym przez Komisję Europejską pomysłem stworzenia 40-proc. parytetu dla kobiet w radach nadzorach dużych korporacji. Nic zatem dziwnego, że właśnie stworzenie wspólnego nadzoru bankowego pod egidą EBC dla części europosłów jest szansą, aby kluczowa instytucja Europy świeciła dobrym przykładem. Gdy tylko projekt unii bankowej zaczął się krystalizować w Komisji Europejskiej, niemal jednocześnie między biurami europosłów zaczęły krążyć listy kandydatek do czołowych funkcji w nowym nadzorze. Konkurencyjnych list jest wiele, ale mają wspólny klucz. Na ogół są to kobiety, które pełniły już wyższe funkcje w rodzimych bankach centralnych i w EBC (stąd obecność np. Gertrude Tumpel-Gugerell), albo też mają świetną kartę zapisaną w bankowości komercyjnej bądź duży dorobek akademicki.

Paradoks polega na tym, że Parlament Europejski na podział funkcji w nadzorze pod skrzydłami EBC oddziaływać może przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA). Możemy zatem być świadkami wielu zaskakujących kompromisów.

W gestii wspólnego nadzoru mają się znaleźć banki o aktywach powyżej 30 mld euro albo reprezentujących 20 proc. krajowego PKB. To ma prowadzić do sytuacji, gdy trzy największe banki w kraju objęte są wspólnym nadzorem. Prócz tego nadzór w ramach EBC ma prawo do zajęcia się sprawami każdego innego banku, który w zwykłych warunkach podlega nadzorowi krajowemu. Podsumowując - bezpośredniemu nadzorowi EBC ma podlegać 150 banków w strefie euro, podczas gdy nadzorom krajowym eurolandu 6 tys. Proste porównanie liczby podmiotów podlegającym różnym jurysdykcjom jest jednak nieco mylące. Te 150 banków, jak podsumował wiceprezes EBC Vítora Constâncio, odpowiada za 85 proc. aktywów sektora w strefie euro. To dwukrotnie więcej, niż wynosi liczba banków systemowo ważnych wyłonionych w trakcie stress testów przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego. W tej sytuacji nabiera innego znaczenia gorący komentarz Vítora Constâncio tuż po pierwszych informacjach o wynikach szczytu, że to jednak "nieco dużo".

Nie dziwi zatem, że termin uzyskania zdolności operacyjnej przez wspólny nadzór został przesunięty na 1 marca 2014 r., a ze strony EBC m.in. zaczął płynąć przekaz, że jednym z priorytetowych celów na rok 2013 jest przyjęcie pakietu dotyczącego likwidacji uporządkowanej banków. Jörg Asmussen, członek zarządu EBC, w trakcie wystąpienia w Międzynarodowym Klubie Frankfurckich Dziennikarzy Gospodarczych pod koniec grudnia przekonywał, że jednolity nadzór Single Supervisory Mechanism (SSM) musi iść w parze z jednolitym mechanizmem uporządkowanej likwidacji Single Resolution Mechanism (SRM), którego finansowym zapleczem byłby Europejski Fundusz Resolution obciążający sektor bankowy. To pozwoli, przekonywał, by banki zbyt duże lub zbyt powiązane na poziomie krajowym straciły ten status na poziomie europejskim. Bo jednolity mechanizm uporządkowanej likwidacji będzie miał prawne i finansowe możliwości, jak też niezależność, aby zapewnić przetrwanie instytucji żywotnych i zamknięcie nierentownych.

Mimo wyraźnie występujących różnic, jak taki mechanizm uporządkowanej likwidacji mógłby wyglądać w UE, osoby opowiadające się za jego powołaniem lubią jako przykład wskazywać amerykański Federal Deposit Insurance Corporation, który w latach ostatniego kryzysu przeprowadził w Stanach Zjednoczonych likwidację blisko 400 instytucji finansowych bez obciążenia jej kosztami podatnika.

Pomijając fakt, że FDIC jest nie tylko instytucją zajmującą się uporządkowaną likwidacją, ale również gwarantem depozytów, były to przede wszystkim małe i średnie instytucje finansowe. Tymczasem pod nadzorem EBC znajdą się banki systemowo ważne i generalnie większe niż w Stanach Zjednoczonych. W takim przypadku likwidacja uporządkowana w strefie euro nie będzie bezkosztowa, zwłaszcza w przypadku instytucji, które - z dwóch powodów - uchodzą za championów narodowych. Po pierwsze, w swoich bilansach mogą mieć aktywa, które nie znajdą nabywcy albo będą zbywane po cenie znacznie odbiegającej od wyceny księgowej. Po drugie, należy się liczyć z długotrwałym procesem decyzyjnym, czego symptomatycznym przykładem jest wypracowywanie przez UE pomocy dla Grecji. Projekt dyrektywy KE w sprawie uporządkowanej likwidacji z czerwca 2012 r., który i tak wymaga zmian w świetle ustaleń odnośnie wspólnego nadzoru, tę kwestię rozstrzyga w artykule 93. Kraje członkowskie nie później niż w ciągu dziesięciu lat od chwili wejścia w życie tej dyrektywy powinny dysponować funduszami przeznaczonymi na realizację tego procesu w wysokości nie niższej niż 1 proc. sumy wszystkich gwarantowanych depozytów na swoim terytorium.

Jeśliby nastąpiło połączenie takich funduszy np. w jeden wspólny dla strefy euro, to składki gromadzone w jednym kraju płynęłyby w razie potrzeby do sektora bankowego w innym, czyli mielibyśmy uwspólnotowienie długów. Przed czym, jak przed ogniem, bronią się kraje, które czują się potencjalnym płatnikiem, np. Niemcy.

Jak zatem wygląda sytuacja polskiego sektora bankowego w UE? Na to pytanie starał się udzielić odpowiedzi Wojciech Kwaśniak, zastępca przewodniczącego KNF na seminarium CASE w listopadzie 2012 r. Pod względem wielkości PKB jesteśmy szóstą gospodarką, ale wielkość aktywów polskiego sektora bankowego to zaledwie 1,03 proc. w przypadku eurolandu. Jeśli natomiast zwrócimy uwagę na jakość kapitałów sektora bankowego, czyli Tier 1, to w grupie sześciu największych gospodarek na tym polu ustępujemy tylko naszym zachodnim sąsiadom. W kategorii środki zgromadzone w systemie gwarantowania depozytów Polska dysponuje podobnym możliwościami jak Francja. Dodajmy, że na liście 20 największych europejskich grup bankowych widnieją 4 instytucje francuskie, których aktywa w 2011 r. wynosiły w każdym przypadku co najmniej bilion euro.

Z tego bardzo krótkiego przeglądu sytuacji wynika kilka istotnych wniosków. Z uwagi na skromne rozmiary polskiego sektora bankowego, co w innym kontekście jest akurat zaletą, możliwości naszego oddziaływania na kierunek proponowanych rozwiązań w UE są ograniczone. Wysoka jakość kapitałów sektora sugeruje za to, że w najbliższych latach nie będzie raczej potrzeby sięgania po pomoc zewnętrzną. Natomiast dysproporcje między wielkością polskiej gospodarki i polskiego sektora bankowego w porównaniu do unijnych odpowiedników nakazują zwrócić szczególną uwagę na zasady, na jakich ewentualnie naliczane byłyby zobowiązania naszego kraju wobec takich instytucji, jak np. Europejski Fundusz Resolution, gdyby doszło do jego powstania.

Już w materiałach na grudniowy szczyt przewodniczący Rady Europejskiej Herman van Rompuy proponował, że zanim powstałby taki fundusz, wspólny mechanizm uporządkowanej likwidacji mógłby korzystać np. z finansowania w postaci specjalnej linii kredytowej w EMS. Można zatem oczekiwać, że kraje spoza strefy zapewne znów usłyszą "nie", tak jak to usłyszały, gdy ważyły się losy wspólnego nadzoru. A to oznacza, że w roku 2013 jak bumerang powróci kwestia, czy i ewentualnie kiedy przyjąć euro. Bo od tego zależą kolejne decyzje - czy starać się o uzyskanie jak najbardziej korzystnych warunków w ramach unii bankowej, czy też zabiegać o jak najbardziej korzystne warunki współpracy z unią bankową, samemu pozostając poza nią, tworząc jednocześnie warunki legislacyjno-instytucjonalne do współpracy z nią. Na takie same pytania będzie musiała odpowiedzieć także Szwecja, co nie będzie sprawą łatwą. Sondaże z listopada 2012 r. wskazywały, że 82 proc. Szwedów opowiedziałoby się w referendum przeciwko przyjęciu euro, a poparcie dla obecności w samej unii spadło do 45 proc.

Grzegorz Brudziński