Zamierzenia rządu w sferze polityki mieszkaniowej państwa

W informacji zawarto odpowiedź rządu na rezolucję Sejmu z 28 kwietnia 2000 r. w sprawie podjętych działań oraz zamierzeń rządu w sferze polityki mieszkaniowej. W informacji - poza ogólnie zarysowanym tłem dla prowadzonych obecnie i planowanych działań w zakresie polityki mieszkaniowej - przede wszystkim przedstawiono dorobek obecnego rządu w sferze założeń programowych i ich realizacji.

Bilans pierwszego etapu reformy sektora mieszkaniowego (1990-1997). Pierwszy etap reformy mieszkalnictwa w Polsce można podzielić na dwie fazy.

W pierwszej fazie (początek lat dziewięćdziesiątych) dokonano zasadniczych zmian o charakterze ustrojowym. Ich wyznacznikiem są ustawy z: 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych; 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; 26 lipca 1991 r. o podatku od osób fizycznych; 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W drugiej fazie reformy (połowa lat dziewięćdziesiątych) skoncentrowano się na procesie inwestycyjnym w budownictwie, gospodarowaniu istniejącym zasobem oraz tworzeniu warunków do jego rozwoju. W latach 1994-1997 przyjęto ustawy z: 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych;

7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze oraz niektórych innych ustaw; 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe; 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw; 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego; 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz o zmianie niektórych ustaw; z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 29 sierpnia 1997 r. o listach zastawnych i bankach hipotecznych.

Ocena pierwszego etapu reformy. Wszystkie ww. działania stworzyły podstawy do rozwoju sektora mieszkaniowego. Rząd Jerzego Buzka dokonał całościowego przeglądu sytuacji w mieszkalnictwie oraz oceny stanu zintegrowania istniejących rozwiązań w jeden spójny system pomocy państwa mieszkalnictwu. W systemie tym funkcjonować będą obok siebie zarówno istniejące i sprawdzone już instrumenty, jak i nowe rozwiązania. Te działania składają się na drugi etap reformy mieszkalnictwa. W wyniku oceny sytuacji, przeprowadzonej u progu drugiego etapu reformy, rząd stwierdził, że choć uczyniono wiele w sferze regulacyjnej i makroekonomicznej, materialne efekty prowadzonej dotąd polityki mieszkaniowej (liczba nowych mieszkań i remontów) są poniżej oczekiwań. W związku z tym potrzebna jest korekta rozwiązań wypracowanych w pierwszym etapie reformy.

Biorąc pod uwagę strukturę dochodową polskiego społeczeństwa (zdecydowaną większość stanowią gospodarstwa o niskich i średnich dochodach), należy dążyć do rozwoju mieszkalnictwa czynszowego. Nawet szybkie podwojenie obecnych efektów nowego budownictwa nie poprawi radykalnie potrzeb mieszkaniowych, jeśli nie podjęte zostaną zdecydowane działania na rzecz utrzymania istniejącego zasobu mieszkaniowego. Ponadto w Polsce występuje niekorzystna relacja ceny mieszkania do dochodu. Ponieważ tempo wzrostu dochodów jest funkcją ogólnego rozwoju gospodarczego kraju, polityka mieszkaniowa powinna dysponować narzędziami uniemożliwiającymi nadmierny wzrost cen mieszkań. Do poprawy efektów budownictwa mieszkaniowego w ostatnich latach przyczynił się w znacznym stopniu dynamicznie rozwijający się rynek kredytów hipotecznych. Barierą dla dalszego rozwoju rynku kredytów mieszkaniowych jest ich stosunkowo mała dostępność, o której decyduje wysoki koszt kredytu mierzony poziomem realnych stóp oprocentowania. Potrzebne są działania promujące te kredyty, m.in. jako źródła finansowania budowy i remontów mieszkań. Efektywność nakładów budżetowych w sektorze mieszkaniowym utrzymywała się dotąd na niskim poziomie. Znaczna część środków budżetowych przeznaczana była corocznie na odziedziczone z przeszłości zobowiązania państwa. Obecnie niezbędna jest zmiana charakteru i struktury wydatków budżetowych na mieszkalnictwo. Należy również zastąpić obecny, dość przypadkowy, zestaw instrumentów wsparcia budżetowego zintegrowanym i kompletnym systemem pomocy, który trafiałby do wszystkich grup wymagających wsparcia i oddziaływał na wszystkie siły rynku.

Powyższa ocena stała się podstawą opracowania:

1. "Średniookresowej strategii sektorowej: gospodarka przestrzenna, nieruchomości, budownictwo mieszkaniowe", przyjętej kierunkowo przez KERM 29 czerwca 1998 r.;

2. "Założeń polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999-2003", przyjętych przez Radę Ministrów 13 lipca 1999 r.;

3. aktów prawnych lub ich projektów (stanowiących podstawę do realizacji zadań zawartych we wspomnianych dokumentach programowych) w większości uchwalonych, skierowanych już do Sejmu lub będących w fazie uzgodnień międzyresortowych.

Realizacja "Założeń polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999-2003".

Większość przewidzianych do realizacji zadań już wykonano lub ich realizacja jest zaawansowana. Nowelizacja ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (uchwalona 4 listopada 1999 r.) umożliwia zaciąganie z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego kredytów na budowę komunalnej infrastruktury technicznej związanej z budownictwem mieszkaniowym o dowolnym charakterze, a nie - jak do tej pory - wyłącznie z budownictwem spółdzielczym lokatorskim i społecznym czynszowym. W tegorocznym budżecie zaplanowano dofinansowanie KFM na powyższy cel w wysokości 44 mln zł. Uchwalono ustawy o opłacie skarbowej i ustawę o podatku od czynności cywilnoprawnych. W tej ostatniej obniżono z 5 proc. do 2 proc. stawkę podatku od czynności, których przedmiotem są własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Stanowi to odejście od dotychczasowego nieuzasadnionego zróżnicowania stawki w stosunku do lokali i domów spółdzielczych. Konsekwencją obniżenia stawki będzie niższy koszt zakupu mieszkania lub domu dla osób zaspokajających swoje potrzeby mieszkaniowe poza spółdzielczością mieszkaniową. Na podstawie m.in. doświadczeń wspólnot mieszkaniowych, Sejm znowelizował ustawę o własności lokali. Chodzi m.in. o usprawnienie funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych. Propozycje rządowe, dotyczące modyfikacji istniejących rozwiązań w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, zawarto w projekcie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Projekt skierowano do parlamentu w październiku 1999 r. Obecnie jest przedmiotem prac podkomisji sejmowej. Niezbędnym dopełnieniem powyższych rozwiązań jest system ochrony gospodarstw domowych o najniższych dochodach przed koniecznością opłacania podwyższonych czynszów. W związku z tym rząd skierował do Sejmu nową ustawę o dodatkach mieszkaniowych, zawierającą korzystniejsze kryteria przyznawania ich najemcom. W projekcie przewidziano również, że zakres pomocy państwa w finansowaniu wypłat dodatków mieszkaniowych przez gminy będzie uzależniony od racjonalności prowadzonej przez nie polityki czynszowej. Założono także rozszerzenie kręgu uprawnionych do uzyskiwania dodatków. W Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast opracowano założenia do projektu ustawy o gospodarowaniu publicznymi zasobami mieszkaniowymi nie należącymi do jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto realizowana jest już ustawa o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Projektowana jest ustawa o dopłatach do oprocentowania kredytów na remonty budynków mieszkalnych.

Z kolei ustawą z 4 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, do istniejących przepisów wprowadzono wiele udogodnień dla towarzystw budownictwa społecznego i spółdzielni mieszkaniowych realizujących zadania z zakresu budownictwa mieszkaniowego. Ponadto przygotowywany jest Socjalny Program Mieszkaniowy, którego głównym celem jest ograniczenie bezdomności. Przedmiotem uzgodnień międzyresortowych jest przygotowany projekt ustawy o pomocy finansowej państwa w budowie i utrzymaniu budynków przeznaczonych na prowadzenie domów socjalnych. Ustawą z 16 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw wprowadzono wiele istotnych zmian w dotychczas obowiązujących przepisach znacznie obniżających obciążenia kredytobiorców.

W Ministerstwie Finansów opracowano projekt ustawy o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych. Przygotowano program "Własne mieszkanie", przewidujący pomoc dla gospodarstw domowych nie posiadających wystarczających środków własnych na nabycie mieszkania, ale - z pewną pomocą państwa - zdolnych do obsługi długoterminowego kredytu bankowego.

Realizacja "Średniookresowej strategii sektorowej: gospodarka przestrzenna, nieruchomości, budownictwo mieszkaniowe". Opracowany w UMiRM projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przedmiotem prac komisji sejmowych. W projekcie wyszczególniono m.in. nowe kategorie dokumentów planistycznych, które będą sporządzane przez gminy. Chodzi o plan rozwoju przestrzennego gminy i lokalny plan zagospodarowania przestrzennego. W gospodarce nieruchomościami do chwili obecnej realizowano następujące działania: 1. system tworzenia zasobów gruntów na cele publiczne; 2. program odtwarzania działek budowlanych; 3. budowę systemu katastralnego; 4. zwiększenie bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami; 5. usprawnienie procesu inwestycyjnego; 6. usprawnienia w nabywaniu lokali mieszkalnych przez ich najemców.

Podjęto też wiele działań w zakresie gospodarki komunalnej, w tym rząd skierował do parlamentu projekt nowej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Działania obecnego rządu, podejmowane od 1997 r., można podsumować następująco:

- dokonano przeglądu sytuacji w budownictwie mieszkaniowym i działań podjętych przez poprzednie gabinety;

- opracowano dokumenty programowe, wytyczające kierunki polityki mieszkaniowej;

- przygotowano podstawy prawne umożliwiające wdrożenie większości nowych instrumentów wspierających mieszkalnictwo, w tym opracowano kilka nowych i znowelizowano kilkanaście już obowiązujących ustaw;

- podjęto wiele działań poprawiających skuteczność polityki mieszkaniowej;

- monitorowano efektywność dotychczasowych mechanizmów wspomagających i dokonywano na bieżąco koniecznych korekt.

Intencją rządu w trakcie przygotowywania "Założeń polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999-2003" było zwiększenie efektywności polityki mieszkaniowej i stosowanych instrumentów finansowych. Powinno to zaowocować budową mieszkań, dalszym rozwojem działalności remontowej, rozbudową infrastruktury oraz efektywniejszym zarządzaniem zasobami mieszkaniowymi. Kolejnym celem było zapewnienie wsparcia osobom mało zarabiającym, które nie mogą samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Nowe elementy w polityce mieszkaniowej mają także umożliwić średnio zarabiającym dostęp do rynku mieszkaniowego i dokonanie w najbliższych kilku latach inwestycji mieszkaniowej przy użyciu kredytów hipotecznych (rynkowych i preferencyjnych). Rząd przykłada dużą wagę do uchwalenia i wprowadzenia w życie ustaw stanowiących trzon "Założeń ...", które obecnie znajdują się w Sejmie lub przygotowywane są do przedłożenia parlamentowi. Chodzi o następujące projekty ustaw: o dopłatach do oprocentowania kredytów udzielanych na własne mieszkanie; o dopłatach do oprocentowania kredytów udzielanych na remonty budynków mieszkalnych; o kasach oszczędnościowo-mieszkaniowych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe; o ochronie praw lokatorów, o mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; o dodatkach mieszkaniowych. Trwają też prace nad ustawami: o pomocy finansowej państwa w budowie i utrzymaniu budynków przeznaczonych na prowadzenie domów socjalnych; o wspieraniu przedsięwzięć inwestycyjnych realizowanych przez niektóre gminy.