Wielka gra

O kompromis trudno, bo Unia liczy 27 członków, których interesy są często sprzeczne. A wspólny budżet musi zostać przyjęty jednogłośnie. Jego projekt Komisja Europejska ma przedstawić 2 maja. Już teraz wiadomo jednak, że w związku z brexitem i koniecznością nakładów na nowe priorytety UE, jak np. ochrona granic, transformacja cyfrowa, integracja uchodźców czy współpraca militarna (w grudniu ub.r. kraje UE, z wyjątkiem trzech, zawarły umowę o wzmocnionej współpracy obronnej - PESCO), będzie w nim brakowało 12-13 mld euro rocznie.

Co najmniej połowę tej luki będzie trzeba wypełnić, dokonując oszczędności lub zmieniając strukturę dochodów UE.

Stąd pomysł okrojenia Polityki Spójności oraz Wspólnej Polityki Rolnej, których głównymi beneficjentami są kraje Europy Środkowej i Wschodniej, bądź powiązania wypłaty funduszy strukturalnych z praworządnością lub gotowością danego kraju do przyjmowania uchodźców. Unia Europejska wydaje rocznie jedną trzecią swojego budżetu (50 mld euro) na wsparcie dla biedniejszych państw i regionów. Wprowadzenie warunkowości tej pomocy to kusząca perspektywa dla płatników netto, takich jak Włochy, które nie mogą wyjść z gospodarczej stagnacji, czy Holandii, która od lat domaga się Unii bardziej oszczędnej. Jak to miałoby wyglądać technicznie jednak nikt nie wie. Komisarz UE ds. sprawiedliwości Vera Jourova od stycznia pracuje nad sposobem uzależnienia wszystkich środków UE od funkcjonowania skutecznego wymiaru sprawiedliwości i praworządności w krajach członkowskich. Efektów jej starań jak na razie jednak nie widać. Jednocześnie mnożą się głosy mówiące, że byłoby to rozwiązaniem nad wyraz niesprawiedliwym i szkodliwym dla samych płatników netto. Tym bardziej, iż taki mechanizm musiałby być przejrzysty, proporcjonalny i prawnie niepodważalny.

Środki z Polityki Spójności trafiają bowiem bezpośrednio do miast i regionów. "Nie można karać ludności za błędy rządów" - podkreśliła w rozmowie z niemieckim tygodnikiem "Der Spiegel" komisarz UE. ds. polityki regionalnej Corina Cretu. Ponadto odebranie Polsce czy Węgrom dotacji mogłoby odbić się na gospodarkach bogatszych państw, a szczególnie Niemiec. Jak wyliczył "Spiegel" aż jedna czwarta wzrostu gospodarczego unijnych płatników netto w latach 2007-2013 wynikała bezpośrednio z Polityki Spójności, m.in. poprzez zwiększony eksport do krajów beneficjentów netto.

"Z każdego euro, który płynie z Berlina do Brukseli, ok. 70 eurocentów wraca do niemieckiego przemysłu" - powiedział z rozbrajającą szczerością komisarz UE ds. budżetu Günther Oettinger w styczniu podczas konferencji w Brukseli. Monachijski instytut ds. badań nad gospodarką (Ifo) wyliczył zaś, że dzięki rynkowi wewnętrznemu dochody niemieckiej gospodarki wzrosły od 2014 r. o 120 mld euro. Bardziej rozwinięte kraje UE wpłacają do unijnego budżetu w zamian za nieograniczony dostęp do rynków. Zakręcając kurek z pieniędzmi wschodnim Europejczykom, Zachód Europy sam by sobie zaszkodził. Dlatego Berlin i Bruksela mają nadzieję, iż spór o reformę systemu sprawiedliwości z Polską, czyli procedurę z art. 7, da się zażegnać i zamknąć do końca kwietnia - przed przedstawieniem przez KE oficjalnego projektu nowych wieloletnich ram finansowych.

Jak powiedział niemieckiemu dziennikowi "Frankfurter Allgemeine Zeitung" jeden z unijnych dyplomatów: "KE nie chce tego sporu, ale nie może odpuścić Polsce, by nie stracić twarzy i nie stworzyć wrażenia, że jest bezzębnym tygrysem". Bruksela czeka więc na propozycje Warszawy, które pozwolą jej wyjść z twarzą z tego sporu.

Tym bardziej, iż już istniejąca warunkowość dotycząca przestrzegania dyscypliny finansów publicznych, mimo że oparta o twarde obiektywne kryterium (tzw. kryterium z Maastricht mówiące, że deficyt sektora finansów publicznych nie może przekraczać 3 proc. PKB), jest przez KE stosowana wybiórczo. Na przykład przez sześć kolejnych lat Francja go nie przestrzegała i nigdy nie została ukarana konsekwencjami wynikającymi z Paktu Stabilności i Wzrostu, jak to "zgrabnie" ujął szef KE Jean-Claude Juncker "bo to Francja".

Nawet jeśli nie dojdzie do wprowadzenia warunkowości wypłaty funduszy strukturalnych, nie oznacza to jednak wcale, że wspólny unijny budżet nie zostanie znacznie okrojony. KE zaprezentowała w połowie lutego dokument przedstawiający różne warianty wieloletniego budżetu UE na lata 2021-2027. Pierwszy scenariusz przewiduje bardziej efektywne wykorzystanie funduszy, ich objętość pozostałaby jednak zasadniczo taka sama (350 mld euro).

Drugi scenariusz przewiduje wsparcie w ramach Polityki Spójności wyłącznie dla regionów, które nie przekraczają 75 proc. unijnego PKB na głowę. Pozwoliłoby to zaoszczędzić na przestrzeni siedmiu lat nieco ponad 95 mld euro, czyli jedną czwartą środków z Polityki Spójności. W kolejnej perspektywie finansowej cztery lub nawet pięć polskich regionów przekroczy poziom 75 proc. unijnego PKB. Są to Warszawa, ale także województwa: dolnośląskie, wielkopolskie, pomorskie i śląskie. Trzeci scenariusz przewiduje jeszcze większe oszczędności: 124 mld euro dzięki ograniczeniu wypłaty funduszy unijnych do regionów, których PKB nie przekracza 90 proc. unijnej średniej.

Już w przypadku realizacji drugiego scenariusza 10 państw UE, w tym Niemcy, nie otrzymałyby ani grosza z unijnej kasy. Uderzyłoby to boleśnie w nowe niemieckie landy. To one otrzymają większość z 19,2 mld euro unijnych środków, które trafią do 2020 r. za Odrę. A Niemcy według Europejskiego Komitetu Regionów są po Irlandii krajem najbardziej dotkniętym wyjściem Wielkiej Brytanii z UE. 41 z ogółem 50 regionów, których przemysł i rzemiosło szczególnie mogłyby ucierpieć z powodu brexitu znajdują się w Niemczech.

W przypadku realizacji trzeciego scenariusza środki unijne popłynęłyby (z wyjątkiem Portugalii) wyłącznie do Europy Środkowej i Wschodniej. Zdaniem krytyków podzieliłoby to Unię Europejską na dwie części - bogaty Zachód i biedny Wschód - oraz "wzmocniłoby prawicowych populistów w starych krajach członkowskich".

Jest oczywiście mało prawdopodobne, że dojdzie do aż tak głębokich cięć, ale Polska i tak musi się przygotować do tego, że może tym razem otrzymać mniej pieniędzy z unijnej kasy. Według niektórych szacunków o 5 proc., a według innych nawet o 30 proc. mniej. Choćby ze względu na to, że nasz kraj się bardzo rozwinął odkąd dołączyliśmy w 2004 r. do UE. Wówczas PKB Polski na głowę nie przekraczał 50 proc. unijnej średniej.

Dziś zbliża się do 75 proc. PKB. Warszawa wpłaca do unijnego budżetu aż 20 mld euro rocznie. To czyni z Polski, jak podkreśliła komisarz Cretu w rozmowie z "Spieglem", prawie płatnika netto. Parlament Europejski wezwał państwa członkowskie do zwiększenia swoich wpłat, by Polityka Spójności i Wspólna Polityka Rolna były dalej finansowane na tym samym poziomie, co obecnie. Także unijny komisarz ds. budżetu Günther Oettinger chce, aby stolice wpłacały od 10 do 20 proc. więcej do unijnej kasy. KE proponuje zwiększyć unijny budżet z obecnie 1 proc. PKB Unii do 1,1 lub 1,2 proc. Niemcy już zadeklarowały gotowość zwiększenia swoich wpłat, podobnie jak Francja i Włochy - pod warunkiem, że zostanie to powiązane z przestrzeganiem zasady praworządności.

Także Polska jest gotowa wpłacać więcej. Kwestia uchodźców raczej nie będzie forsowana, po tym jak kanclerz Niemiec Angela Merkel podczas swej wizyty w marcu w Warszawie wyraziła uznanie dla "udziału Polski w rozwiązywaniu cywilizacyjnego wyzwania, jakim dla Europy są imigranci". Chodziło jej oczywiście o imigrantów z Ukrainy, ale według ekspertów pokazuje to, że niemieckiej kanclerz nie zależy na eskalacji sporu wokół tej akurat kwestii.

Negocjacje kolejnych ram finansowych UE nie będą się więc aż tak mocno różniły od poprzednich. Podobnie jak w przeszłości takie kraje, jak Holandia, Dania, Austria czy Szwecja chcą wpłacać mniej i domagają się wyraźnych cięć. Premier Holandii Mark Rutte podkreślił, że unijny budżet powinien być zdecydowanie mniejszy, ale za to "wydawany w sposób bardziej efektywny". A kanclerz Austrii Sebastian Kurz dodał: "Płatnicy netto i tak już wiele robią dla Unii". Litwa, Łotwa, Estonia, państwa Wyszehradu oraz Chorwacja, Rumunia i Słowenia zaś zabiegają o jego zwiększenie. Polska od lat jest największym beneficjentem środków unijnych.

W budżecie na lata 2014-2020 było to ponad 105 mld (z czego ponad 82,5 mld to fundusze strukturalne), zaś w latach 2007-2013 - 102 mld euro. Obok Polski krajem, który najwięcej zarobił na członkostwie w Unii, jest z pewnością Rumunia.

W ciągu dekady członkostwa do tego kraju popłynęło prawie 40 mld euro, a fundusze europejskie były potężną trampoliną dla rumuńskiego PKB. W 2016 r. Rumunia otrzymała prawie 6 mld euro więcej, niż wpłaciła do unijnej kasy. Obok nowych państw UE, takich jak Polska czy Rumunia, w trójce największych beneficjentów netto utrzymuje się Grecja. Kraj pogrążony w kryzysie od lat systematycznie reanimowany jest strumieniem unijnych środków. Przy czym Polska, jak niedawno podkreślił komisarz Oettinger, wydaje unijne środki "wzorowo".

Jedno jest pewne: walka o przyszły unijny budżet będzie wyjątkowo zacięta i będzie trwała długo. Prawdopodobnie aż do końca 2020 r. KE zależy, by wieloletni budżet został przyjęty jeszcze w tej kadencji PE (wybory do unijnego zgromadzenia odbędą się prawdopodobnie pod koniec maja 2019 r.), ale jest to mało prawdopodobne.

Dlaczego KE tak bardzo na tym zależy?

Bo wszyscy spodziewają się, że w wyborach do PE ugrupowania eurosceptyczne zyskają wyraźnie na sile. To utrudniłoby uchwalenie nowych ram finansowych, które europarlament musi zażegnać. To jednak nie koniec kłopotów rysujących się na horyzoncie. We Włoszech wybory parlamentarne wygrał w marcu prawicowy blok złożony z Ligi Północnej i Forza Italia Silvio Berlusconiego, tuż przed eurosceptycznym Ruchem Pięciu Gwiazd. Ale Liga Północna już zapowiedziała, że nie zaakceptuje cięć w przyszłym unijnym budżecie, bo uderzyłoby to we włoskie regiony (choćby Wenecję Euganejską), w których partia rządzi. Europa Środkowa i Wschodnia oraz praworządność nie będą więc jedynymi problemami, z którymi Bruksela będzie musiała się zmierzyć, a weto złożone przez jedno z państw członkowskich może sparaliżować negocjacje budżetowe nawet na kilka tygodni. Szybkie porozumienie na szczeblu politycznym w sprawie nowego budżetu UE będzie miało - zdaniem KE - także zasadnicze znaczenie dla wykazania, że Unia jest gotowa do realizacji pozytywnego programu politycznego wytyczonego w Bratysławie i w Rzymie. "Nie możemy dopuścić do tego, by powtórzyła się niefortunna sytuacja, do której doszło w 2013 r. w wyniku przyjęcia obecnego budżetu UE ze znacznym opóźnieniem.

Opóźnienie takie oznaczałoby bowiem, że ponad 100 tysięcy projektów finansowanych przez UE w kluczowych obszarach, nie mogłoby rozpocząć się na czas" - podkreślił komisarz Oettinger. UE i państwa członkowskie takie, jak Niemcy, Francja czy Holandia będą musiały racjonalnie rozważyć czy opłaca im się rozpętać spór wokół praworządności z okazji negocjacji budżetowych, co może je znacznie opóźnić, czy nie należy forsować nadmiernie tej kwestii.

Aleksandra Rybińska

Autorka jest publicystką tygodnika "Sieci" i komentatorką polityczną telewizji internetowej wPolsce.pl