To kolejny krok do uchwalenia ustawy reformującej rynek pracy w ramach rewizji KPO. Jak pisaliśmy, rząd zrezygnował z pełnego oskładkowania umów cywilnoprawnych, co wcześniej było wpisane do Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Zamiast tego, w ramach zatwierdzonej już rewizji, będzie reforma Państwowej Inspekcji Pracy.
Nowe uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy. Inspektor wyda decyzję o przekształceniu umowy.
Jednym z zasadniczych elementów wzmocnienia inspekcji jest uprawnienie PIP do wydawania decyzji administracyjnych o przekształceniu nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych w umowy o pracę.
Jak tłumaczy strona rządowa, w aktualnym stanie prawnym, w przypadku stwierdzenia, że stosunek prawny łączący osobę wykonującą pracę z podmiotem powierzającym pracę nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz w istocie jest stosunkiem pracy, organ PIP może skierować wystąpienie lub wydać polecenie w sprawie zmiany podstawy prawnej świadczenia pracy, może wnieść do sądu pracy powództwo o ustalenie, że strony łączyła umowa o pracę, a także uruchomić procedurę wykroczeniową.
To nie jest wystarczająco efektywne. Możliwość wydawania administracyjnej decyzji przez inspektora ma zwiększyć skuteczność działania i ograniczyć używanie umów zlecenie i o dzieło tam, gdzie faktycznie jest stosunek pracy.
Nad tym, jak to ma działać w praktyce i co ma się znaleźć w projekcie konkretnych regulacji, pracuje specjalny zespół w Ministerstwie Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Na razie znamy podstawowe założenia, które zostały opublikowane we wpisie do wykazu prac Rady Ministrów.
W celu wzmocnienia inspekcji w projekcie zmieniającym ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy proponuje się między innymi "wprowadzenie skuteczniejszego mechanizmu przeciwdziałania nieuprawnionemu zastępowaniu umów o pracę umowami cywilnoprawnymi, w postaci przyznania PIP kompetencji do stwierdzania istnienia stosunku pracy w sytuacji, kiedy zawarto umowę cywilnoprawną w warunkach, w których zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy powinna być zawarta umowa o pracę. Kompetencja do wydawania decyzji dotyczących stwierdzania istnienia stosunku pracy w takiej sytuacji zostanie przekazana okręgowym inspektorom pracy".
I dalej: "Od decyzji będzie przysługiwało odwołanie do sądu pracy w trybie dodawanego w Kodeksie postępowania cywilnego postępowania odrębnego w sprawach odwołań od decyzji okręgowych inspektorów pracy. Decyzje w tych sprawach będą podlegały natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków, jakie przepisy prawa pracy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy. W zakresie pozostałych skutków (podatkowych, z zakresu ubezpieczeń społecznych) decyzje będą podlegały wstrzymaniu do dnia upływu terminu na wniesienie odwołania, a w przypadku wniesienia odwołania do dnia przekazania odwołania do sądu pracy" - czytamy w informacji opublikowanej na stronach rządowych.
Decyzja PIP z mocą wsteczną? Pracodawcy i pracownicy po dwóch stronach barykady
I właśnie to, od którego momentu będzie następowało przekształcenie umowy - wraz z jego skutkami, będzie jednym z kluczowych do ścisłego uregulowania, ale może być punktem spornym w trakcie konsultacji społecznych.
Stanowiska przedstawicieli strony pracowników i pracodawców są skrajnie różne.
- Przepisy muszą regulować nie tylko kwestie uprawnień Inspektora do wydania decyzji, ale także okresu jej obowiązywania - a więc optymalne byłoby wydawanie takich decyzji z mocą wsteczną. Chodzi o to, żeby cały proces był załatwiany przez Inspektora bez długotrwałego i drogiego angażowania sądów - mówi Interii Biznes Sebastian Koćwin, wiceprzewodniczący OPZZ.
Zupełnie inne zdanie mają w tej sprawie przedstawiciele strony pracodawców.
- Po pierwsze, jeszcze raz podkreślę, że w naszej opinii to błąd, że wpisano takie rozwiązanie do KPO. To jest inicjatywa wyłącznie polskiego rządu i w dużej mierze próba wyeliminowania z rynku pracy umów cywilnoprawnych. Jeśli chodzi o sam projekt i przepisy, to z całą pewnością powinny być sformułowane w taki sposób, by w przypadku wydania decyzji inspektora pracy o przekształceniu umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę, wszelkie skutki tej decyzji nie występowały natychmiast. Obecnie, jak wskazano w opublikowanych założeniach na stronie gov.pl, skutki dotyczące składek ZUS czy podatków mają być wstrzymane do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd, jeśli zostanie złożone odwołanie. Natomiast skutki dotyczące nawiązania stosunku pracy mają obowiązywać natychmiast. W naszym przekonaniu wniesienie odwołania powinno wstrzymywać wszelkie skutki decyzji inspektora - mówi Interii Biznes Szymon Witkowski, główny legislator i pełnomocnik zarządu ds. dialogu społecznego Pracodawcy RP.
Argumentuje przy tym, że obecnie stosunkowo niewiele umów cywilnoprawnych jest kwestionowanych przez PIP czy też przez sądy. Na rynku pracy, przy tak niskim bezrobociu i ogromnym popycie na pracowników, pracodawca nie ma w praktyce mocy narzucania formy zatrudnienia. - W większości przypadków rodzaj umowy podlega negocjacji i jest wolą obu stron. Często sami pracownicy wprost oczekują umów cywilnoprawnych, bo są one korzystne również dla nich - komentuje Witkowski.
Oddala argumenty, że przy przewlekłości postępowań sądowych to może być nadmiarowe oczekiwanie. Wskazuje jednocześnie na newralgiczny element.
- Na razie nie wiadomo też, od jakiego momentu miałyby być liczone skutki decyzji — od dnia jej wydania czy z mocą wsteczną, czyli od dnia zawarcia pierwotnej umowy - w tym przypadku cywilnoprawnej. Jeśli pracownik był przez dwa lata na umowie zlecenie, a inspektor uzna, że powinna to być umowa o pracę i jeśli cofnęlibyśmy się lata wstecz i naliczali zaległe składki ZUS, podatki itd., to byłby gwóźdź do trumny dla umów cywilnoprawnych. Wielu pracodawców nie chciałoby zawierać takich umów z uwagi na ryzyko. Dlatego decyzja o przekształceniu umowy nie powinna mieć mocy wstecznej. Podsumowując, skutki decyzji powinny następować z dniem jej wydania, nie powinny mieć mocy wstecznej. W przypadku wniesienia odwołania do sądu pracy powinny natomiast być wstrzymane do czasu zakończenia postępowania - mówi Szymon Witkowski.
Jego zdaniem przewlekłość postępowań sądowych nie może być uzasadnieniem do wprowadzania rozwiązań poważnie ingerujących w stosunki gospodarcze w naszym kraju.
Spór o wykonalność decyzji PIP. "Istnieje ryzyko arbitralności decyzji"
Z kolei, Grażyna Spytek-Bandurska, ekspert prawa pracy Federacji Przedsiębiorców Polskich, wykładowca akademicki UW, podkreśla, że propozycja wyposażenia inspektora pracy w uprawnienie do przekształcania umów cywilnoprawnych (np. zlecenia, B2B) w umowy o pracę w drodze decyzji administracyjnej oznacza bardzo istotne wzmocnienie prerogatyw PIP kosztem autonomii pracodawcy.
- Na pewno decyzja inspektora o przekształceniu umowy nie powinna mieć mocy wstecznej — rozstrzygnięcia powinny działać wyłącznie na przyszłość. Jeśli zostanie złożone odwołanie, to skutki decyzji powinny być wstrzymane do ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd. Istnieje ryzyko arbitralności decyzji. Inspektor działa inaczej niż niezawisły sąd, który rozpatruje całokształt sprawy i jest lepiej przygotowany do podejmowania takich rozstrzygnięć - argumentuje ekspertka FPP. Jak tłumaczy, nie ma gwarancji zastosowania właściwej procedury dowodowej, jak to odbywa się przed sądem, a zbyt daleko idące uproszczenie może prowadzić do błędów.
- Tym bardziej, że mówimy tu o daleko idących skutkach dla pracodawców - zarówno finansowych (oskładkowanie, opodatkowanie), jak i organizacyjnych (zapewnienie różnych przywilejów pracowniczych, prowadzenie dokumentacji). Jeżeli pracodawca zdecyduje się na odwołanie, to skutki powinny być wstrzymane do ostatecznego rozstrzygnięcia. Pojawia się chociażby kwestia zwrotu nienależnych świadczeń. Dlatego projekt powinien to przewidywać i rozstrzygać, bo sama decyzja administracyjna nie rozwiązuje wszystkich problemów. Chodzi o to, by żadna ze stron nie czuła się pokrzywdzona. Mam nadzieję, że w toku konsultacji pojawią się propozycje konkretnych regulacji, które rozstrzygną te wątpliwości. Na razie znamy tylko główne założenia - mówi Interii Spytek-Bandurska.
Jak podkreśla, trzeba też dobrze przedyskutować kwestie proceduralne, żeby uniknąć wątpliwości i zminimalizować ryzyko odwołania. Jeśli decyzje będą budziły wątpliwości, może to doprowadzić do zalewu spraw sądowych, a te trwają nawet kilka lat.
- Ważne jest, by decyzja inspektora PIP nie budziła zastrzeżeń pracodawcy. Stąd warto rozważyć włączenie gwarancji proceduralnych, jak chociażby możliwość wysłuchania stron i uwzględnienia ich autonomii woli; wprowadzenie kryteriów i wytycznych ograniczających swobodną ocenę inspektora; sankcjonowanie zasady rzetelności i pewności stosunków cywilnoprawnych; rozstrzyganie wątpliwości co do charakteru stosunku prawnego na korzyść utrzymania formy wybranej przez strony, dopóki inspektor nie wykaże rażącego naruszenia prawa pracy - proponuje przedstawicielka FPP. Zaznacza, że potrzebne są mechanizmy odciążające pracodawcę od skutków arbitralnej kwalifikacji na etapie postępowania administracyjnego przed PIP, bowiem zagadnienie nie jest proste, o czym świadczy dotychczasowe bogate orzecznictwo sądowe.
Nowe uprawnienia w zakresie przekształcania umów to jeden z elementów wzmocnienia PIP. Mają być podniesione maksymalne wysokości grzywny w postępowaniu mandatowym, a inspekcja będzie się też wymieniać się informacjami z ZUS i KAS, by skuteczniej celować kontrole. Jak pisała Interia kilka dni temu, jeszcze w sierpniu ma być podpisane z ZUS porozumienie w tej sprawie.
Monika Krześniak-Sajewicz
