Większe rygory w polityce fiskalnej, ale czy to wystarczy?

To ma być kolejny szczyt ostatniej szansy. Decyzje, jakie w poniedziałek zakomunikowali Angela Merkel i Nicolas Sarkozy, a w piątek powinni przyjąć wszyscy przywódcy strefy euro, mają w zamierzeniu polityków stanowić pierwszy krok do rozwiązania kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Zostaną wprowadzone nowe - znacznie ostrzejsze - reguły polityki fiskalnej, nakładające na rządy kaganiec w sprawach zadłużenia i deficytu.

W zamian za to - liczą optymiści - Europejski Bank Centralny zgodzi się na znacznie szerszy skup obligacji skarbowych oraz na potężne wsparcie płynnościowe dla sektora bankowego. Rynek na razie uwierzył, że nadchodzi tzw. "game-changer". Rentowność włoskich obligacji spadła w poniedziałek o ok. 0,5 pkt proc., euro umocniło się wobec dolara, zyskuje również złoty.

Niemcy i Francja chcą, żeby doszło do zmiany traktatów. Na jej podstawie rządy zostaną m.in. prawnie zmuszone do przestrzegania ograniczeń deficytu budżetowego na poziomie 3 proc. PKB. Obecnie też muszą to czynić, ale procedury są łatwe do łamania lub omijania. Za złamanie tego limitu będą wprowadzane automatyczne sankcje, które będzie można zawiesić jedynie za zgodą kwalifikowanej większości 85 proc. głosów w Radzie UE. Jednocześnie każdy kraj będzie musiał wprowadzić krajowe reguły ograniczające zadłużenie. Zgodność tych reguł z traktatem ma badać Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Dla rynków finansowych te ustalenia mają mniejsze znaczenie, ponieważ obecnie dyscyplinę fiskalną narzuca sam kryzys, a inwestorzy nie patrzą za daleko w przyszłość. Ważne dla nich było, że Merkel zmieniła zdanie w sprawie przyszłego uczestnictwa sektora prywatnego w redukcji zadłużenia. Obiecała, że Grecja była w tym wypadku wyjątkiem i banki nie będą więcej angażowane w umarzanie zadłużenia. Jeszcze ważniejsze jest, że poniedziałkowe i piątkowe decyzje mogą zachęcić Europejski Bank Centralny do wsparcia rynku obligacji skarbowych w Europie.

Warto jednak zanalizować również długookresowe skutki proponowanych zmian, zastanowić się, czy proponowane reformy w sposobie funkcjonowania strefy euro wzmocnią jej fundamenty w długim okresie. Pewne rozwiązania wydają się ciekawe, ale inne mogą być nieskuteczne.

Niezaprzeczalny jest fakt, że Europie potrzebny jest większy rygor w polityce fiskalnej. W kryzys finansowy z 2008 r. wiele krajów wchodziło z wysokim długiem publicznym, który uniemożliwiał im efektywną reakcję na recesję. Do tej grupy należały nie tylko Włochy czy Grecja. W 2007 r. limit długu na poziomie 60 proc. PKB przekraczały również Niemcy, Francja czy Austria. Automatyczne zwiększenie wydatków budżetowych i zmniejszenie wpływów podatkowych nadwyrężyło stabilność finansów publicznych i doprowadziło do drugiej fali kryzysu.

Od przeszło dwudziestu lat badania z zakresu ekonomii politycznej pokazują, że nadmierne zadłużenie publiczne jest bardzo często rezultatem czynników politycznych i instytucjonalnych, a nie czysto gospodarczych. To znaczy, że to w systemach politycznych i konstytucyjnych tkwią przyczyny nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej.

Czytaj raport specjalny Biznes INTERIA.PL "Świat utknął w kryzysie finansowym"

Takich przyczyn może być wiele. Na przykład w systemie politycznym cechującym się wysokim rozdrobnieniem partyjnym i społecznym istnieją bardzo silne bodźce do "wydzierania" przez poszczególne partie i grupy wpływu większych wydatków publicznych. Każde dodatkowe 100 mln dla danej grupy czy partii to dla niej wymierna korzyść, a koszt w postaci długu rozkłada się równomiernie na całe społeczeństwo.

Inną przyczyną może być np. niska przejrzystość procesów budżetowych, pozwalająca rządowi na "oszukiwanie" społeczeństwa. Doskonałym przykładem jest Polska, gdzie gros zadłużenia publicznego jest generowane poza budżetem, na którym media skupiają swoją uwagę. Jeszcze innym czynnikiem politycznym powodującym nadmierne zadłużenie może być sam proces przygotowywania budżetu. Jeżeli opiera się on na równych wpływach poszczególnych ministrów, bez dominującej roli premiera lub ministra finansów, to ci ministrowie mogą większą wagę przywiązywać do wydatków na kontrolowane przez siebie obszary niż do ogólnej stabilności finansów publicznych.

To tylko wybrane przykłady, opisane w dość prosty sposób. Generalne przesłanie płynące z nurtu badań zajmujących się tymi problemami jest następujące: dług publiczny może mieć tendencję do powiększania się, jeżeli nie postawi się mu tamy w postaci odpowiednich instytucji zabezpieczających stabilność finansową państwa. Takimi właśnie instytucjami są reguły fiskalne, jak np. europejski Pakt Stabilności i Wzrostu, czy też polskie progi ostrożnościowe dla zadłużenia.

Ostatnia dekada pokazała jednak, że Europa ma zbyt słabe instytucje fiskalne. Paktu Stabilności i Wzrostu nie przestrzegali nawet Niemcy. Można było swobodnie łamać jego zapisy i nie ponosić za to większych konsekwencji. Dlatego teraz przywódcy strefy euro chcą znacząco wzmocnić reguły fiskalne. Ci, którzy mają nadmierne zadłużenie, będą musieli je zmniejszyć. Nikt nie będzie mógł posiadać zbyt wysokich deficytów budżetowych. Ma to raz na zawsze wyeliminować problem nadmiernego zadłużenia.

Kłopot w tym, że silne parcie do wzmocnienia kontroli nad polityką fiskalną pomija dwa ważne problemy.

Po pierwsze, choć zadłużenie publiczne znalazło się w centrum uwagi i należy do przyczyn kryzysu, to nie jest przyczyną kluczową. Dwa spośród krajów PIIGS - Hiszpania i Irlandia - do 2008 r. nigdy nie złamały żadnych zasad europejskich, a mimo to są w kryzysie. Mamy bowiem przede wszystkim do czynienia z kryzysem zadłużenia prywatnego, które jest nawet bardziej dotkliwe niż zadłużenie publiczne.

Po drugie, i w tym miejscu ważniejsze, fakt nieskuteczności europejskich reguł fiskalnych wcale nie oznacza, że należy je wzmocnić. Bardziej prawdopodobna wydaje się interpretacja, według której te reguły nie będą nigdy skuteczne, nawet w umocnionej formie. Bo są po prostu nieefektywne. To argument wysuwany m.in. przez Jeffreya A. Frankela z Harvardu czy Charlesa Wyplosza z Graduate Institute w Genewie.

Z obecną filozofią kontrolowania finansów państw członkowskich są dwa problemy. Jeden polega na deficycie demokracji - reguły fiskalne zupełnie nie współgrają z jej duchem. Drugi dotyczy elastyczności reguł - pozwalają one poszczególnym rządom na nieodpowiedzialną politykę w okresie dobrej koniunktury i nakładają na nie kaganiec w okresie kryzysu, kiedy elastyczność jest najbardziej potrzebna. Nadchodzące porozumienie wydaje się tylko częściowo rozwiązywać te problemy.

Co do pierwszego zarzutu, czyli deficytu demokracji. W Unii Europejskiej, także w samej strefie euro, polityka fiskalna leży w gestii państw członkowskich. Poszczególne rządy odpowiadają przed wyborcami za decyzje dotyczące podatków i wydatków. Dlatego, kiedy pojawia się konflikt między tym, co chcą wyborcy, a tym czego chce Bruksela, ta druga skazana jest na porażkę.

Wydatki publiczne i podatki należą do najbardziej wrażliwych politycznie tematów, dlatego niemal niemożliwe jest, żeby politycy oddali kontrolę nad tak ważnymi dziedzinami. Doskonałym tego potwierdzeniem jest fakt, że od 2008 r. niemal wszystkie kraje UE złamały Pakt Stabilności i Wzrostu - przejechały się po nim jak czołg po mrówce, o wątpliwościach Komisji Europejskiej w ogóle mało kto dyskutował. Wyzwania chwili stały się po stokroć ważniejsze niż narzucane z Brukseli reguły.

Co do drugiego zarzutu, czyli nieefektywności europejskich reguł fiskalnych. Teraz reguły funkcjonują w taki sposób, że dotyczą często państw, które są w kryzysie lub przynajmniej mają duże problemy gospodarcze. Jeżeli bowiem jakiś rząd posiada deficyt wyższy niż 3 proc. PKB i rosnący dług publiczny to znaczy, że gospodarka musi prawdopodobnie znajdować się w trudnej sytuacji.

W takich okolicznościach obowiązek ograniczania deficytu wygląda jak bicie pałką osoby klęczącej na kolanach. Na przykład Hiszpania z 24 proc. bezrobociem musi na oślep ciąć deficyt, żeby spełnić wymagania Brukseli i Berlina, podczas gdy jej dług publiczny w stosunku do PKB jest niemal o jedną trzecią niższy niż niemiecki. Prawdopodobnie znacznie szybciej wyszłaby z kryzysu, gdyby pozwoliła sobie na utrzymanie podwyższonego deficytu jeszcze przez dwa lata, a w tym czasie przeprowadziła reformy strukturalne i fiskalne, które pozwoliłby jej na uzyskanie wyższego wzrostu PKB i niższego deficytu w długim okresie.

Rynek finansowy nie karze Hiszpanii za to, że ma wysoki dług - bo według tej logiki powinien silniej karać Niemcy - ale za to, że kraj ten utracił potencjał wzrostu gospodarczego.

Istnieją dwa rozwiązania wyrażonych wyżej problemów. Zarys pierwszego widać w poniedziałkowym porozumieniu. Drugiego - niestety nie.

Po pierwsze, należałoby wprowadzić reguły fiskalne do konstytucji poszczególnych krajów. W ten sposób ich związek z duchem demokracji byłby dużo silniejszy, a dzięki temu drastycznie wzrosłaby skuteczność tych reguł. Dobrze, że Niemcy forsują takie rozwiązanie. Może ono pomóc w osiągnięciu długookresowej stabilności w finansach publicznych. Ważne, żeby poszczególne społeczeństwa zrozumiały, jak bardzo ta stabilność jest ważna. Nie będzie z tym problemu, jeżeli reguły będą zawarte w krajowej konstytucji, a nie narzucane przez Brukselę.

Po drugie, reguły fiskalne nie mogą polegać na limitach nakładanych na deficyt i zadłużenie. Każdy rząd powinien być zmuszony do generowania oszczędności (zmniejszania długu) w okresie dobrej koniunktury, a jednocześnie powinien mieć możliwość w miarę swobodnego reagowania na kryzys. Niestety słowa "dobra koniunktura" czy "kryzys" są trudne do ustalenia na drodze procedur politycznych.

Dlatego - wzorem Chile - w Europie powinny powstawać niezależne od rządów rady polityki fiskalnej, które określałyby podstawowe parametry dla budżetu i długu (dopuszczalny deficyt, skala emisji obligacji). Inną sposobem jest uzależnienie tych parametrów od niezależnych od rządu prognoz, na przykład przedstawianych przez bank centralny. Rząd musiałby zmniejszać deficyt lub nawet generować nadwyżkę, jeżeli bank centralny prognozowałby na najbliższe kwartały wzrost PKB znacznie powyżej trendu.

Niestety w tej dziedzinie nie widać zmiany nastawienia europejskich polityków. Wzorem Niemiec, cały czas główny nacisk jest kładziony na limity i sankcje. To bardzo popularne, choć zbyt sztywne podejście. Ale ten problem nieprędko się uwidoczni.

Ignacy Morawski

Autor jest ekonomistą PBP Banku, publicystą