FOR: Krótkowzroczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Otwartych Funduszy Emerytalnych

Zastrzeżenie to nie znalazło się to we wnioskach prezydenta i RPO, ale podkreślał je raport regulacyjny w sprawie oceny zgodności z Konstytucją RP ustawy z 6 grudnia 2013 r. o zmianach w systemie emerytalnym. Zgodność procesów legislacyjnych z zapisami konstytucji powinna być niezwykle ważna w państwie prawa. Trybunał orzekał w pełnym składzie, a zdanie odrębne zgłosiło trzech sędziów.

Wyrok TK jest niekorzystny dla finansów publicznych i ubezpieczonych, a Trybunał Konstytucyjny skoncentrował się na krótkookresowych skutkach zmian w systemie emerytalnym. W komunikacie po wyroku TK możemy przeczytać, że "ustawodawca, który ponosi odpowiedzialność za wykreowanie systemu emerytalnego zabezpieczającego przyszłe pokolenia, musi - w określonych sytuacjach - dokonywać koniecznych zmian tego systemu".

Jednak zmiany w Otwartych Funduszach Emerytalnych przeprowadzone przez rząd PO-PSL nie miały nic wspólnego z dbaniem o interesy przyszłych pokoleń. Ich nadrzędnym celem był zabieg księgowy umożliwiający przejściowe obniżenie jawnego (oficjalnego) długu publicznego tak, by jego poziom oddalił się od zapisanych w polskim prawie progów ostrożnościowych. Powstały tak luz rząd od razu wykorzystał na wzrost wydatków, co jest dobrze widoczne gdy porówna się wieloletnie plany finansowe z 2012 i 2013 roku. Jednocześnie przeniesienie zobowiązań do ZUS zwiększyło dług ukryty, a więc zobowiązania emerytalne państwa, które według szacunków FOR prezentowanych na liczniku długu w centrum Warszawy, sięgają ponad 3 biliony złotych. Łączny bilans zmian jest taki, że suma zobowiązań państwa wobec przyszłych emerytów nie uległa zmianie, ale dzięki ukryciu części z nich w ZUS, rząd w latach 2014 i 2015 mógł dodatkowo się zadłużyć na bieżące cele. Rosnąca suma długu jawnego i ukrytego jest szczególnie niepokojąca w obliczu starzejącego się społeczeństwa, gdy coraz mniej pracujących będzie musiało ponosić coraz wyższe koszty obsługi długu.

Tym samym zmiany w OFE umożliwiły rządzącym zaniechanie ważnych dla polskiej gospodarki reform finansów publicznych, a także pozwoliły na dalszy wzrost zadłużenia państwa. Efektem pozornej poprawy stanu finansów publicznych osiągniętej za pomocą przejęcia i umorzenia przez ZUS zgromadzonych w OFE obligacji, będzie więc większy, łączny dług publiczny (mniejszy spadek długu jawnego niż wzrost ukrytego) oraz wolniejsze tempo wzrostu gospodarczego na skutek odkładania reform, o czym więcej m.in. w raporcie "Następne 25 lat. Jakich reform musimy przeprowadzić, by dogonić Zachód?". Już teraz widoczne są też negatywne skutki zmian w OFE na polski rynek kapitałowy (w tym szkodliwość tzw. "suwaka bezpieczeństwa" czyli stopniowego przenoszenia do ZUS oszczędności zgromadzonych z OFE przed przejściem na emeryturę) zmniejszając jego rolę w finansowaniu polskich przedsiębiorstw. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem TK, że "przeprowadzona operacja rachunkowa nie pociągłą za sobą negatywnych skutków dla ubezpieczonych", ponieważ nie uwzględnia ono negatywnego wpływu zmian w OFE na wzrost jawnego i ukrytego długu publicznego, na stabilność systemu emerytalnego i na tempo wzrostu polskiej gospodarki.

Należy podkreślić, że nieprawdą jest, że środki zapisywane na kontach w ZUS zabezpieczają wypłaty emerytur tak samo, jak obligacje zakupione przez OFE. Zapisy na wirtualnych kontach ZUS dają bowiem politykom swobodę manipulowania wysokością emerytur. Jest tego świadomy Trybunał Konstytucyjny, który we wcześniejszym wyroku w innej sprawie uznał, że ustawodawca ma swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacji, a zakres zabezpieczenia społecznego uzależniony jest od sytuacji ekonomicznej państwa. W przypadku obligacji rząd takiej swobody już nie ma. Zaprzestanie spłacania obligacji, bądź zmiana warunków spłaty oznaczałaby utratę wiarygodności Polski na rynkach finansowych. Zaciąganie kolejnych długów przez Polskę byłoby droższe, a inwestorzy pozywaliby Polskę przed sądy. Dlatego zainwestowanie pieniędzy w obligacje skarbowe przez OFE lepiej zabezpieczało przyszłych emerytów, niż zapisy księgowe w ZUS, które zastąpiły przejęte przez ZUS obligacje.

TK słusznie zauważył, że "obowiązujące wcześniej zasady lokowania aktywów w OFE nie sprzyjały konkurencji między tymi podmiotami". FOR i inne organizacje (a nawet rząd w raporcie ministra Boniego z 2010 r.) od wielu lat podkreślały konieczność wprowadzenia rozwiązań, które poprawią efektywność inwestycyjną i uelastycznią działanie OFE, a także konieczność obniżenia opłat pobieranych przez fundusze (w tym likwidacji części opłaty od składki pobieranej przez ZUS). Należy też podkreślić, że wyniki badań Komitetu Obywatelskiego ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego wykazały, że OFE były bardziej efektywne w pomnażaniu składek niż ZUS. Dlatego działalność OFE należało poprawiać a nie marginalizować, prowadząc de facto do ich stopniowej likwidacji, jak zrobił rząd PO-PSL.

W dalszej części komunikat TK jest niespójny w swojej argumentacji. Zauważa bowiem, że "sposób inwestowania środków przez te podmioty [OFE] powinien polegać na jak najbardziej efektywnym, a zarazem bezpiecznym sposobie generowania zysków kapitałowych" jednocześnie uznając, że zakaz inwestowania przez OFE w obligacje skarbowe jest zgodny z konstytucją. Zakaz inwestowanie przez fundusze emerytalne w obligacje gwarantowane przez Skarb Państwa jest niezgodny z praktyką stosowana na całym świecie. Stoi również w sprzeczności z celem systemu emerytalnego - długookresowym inwestowaniem. Według danych OECD, fundusze emerytalne na świecie lokują średnio 1/3 portfela w obligacje gwarantowane przez skarb państwa (Pension Markets in Focus, OECD, 2012). Zaprzecza to zapisom w ustawie powołującej OFE do życia, która głosi, ze OFE są zobowiązane do osiągania jak najlepszych rezultatów przy minimalizacji ryzyka.

Zrobienie z OFE funduszy inwestujących głównie w ryzykowne aktywa może w okresach bessy zniechęcać do nich kolejnych ubezpieczonych oraz służyć jako argument politycznych do ich całkowitej likwidacji. Obniżone zostało także bezpieczeństwo systemu emerytalnego, które do czasu zmian w OFE opierało się na dywersyfikacji ryzyka, czyli "niewkładaniu wszystkich jajek do jednego koszyka". Jeśli część zobowiązań ma postać zapisów w ZUS (zagrożonych manipulacjami przy wskaźnikach waloryzacji), a część obligacji w OFE (zagrożonych ewentualnym bankructwem państwa), to przyszła emerytura jest bezpieczniejsza, niż gdyby wszystkie zobowiązania były jednego typu. Do 2011 r. polski system opierał się na dwóch obowiązkowych filarach, a kapitałowa część systemu, miała osłabiać negatywny wpływ starzenia się społeczeństwa na system emerytalny. Bezpieczeństwo systemu emerytalnego zostało obniżone poprzez demontaż OFE w latach 2011-2014.

Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym, który powinien chronić interesy także przyszłych pokoleń. Dlatego analiza skutków zmian w OFE nie powinna mieć miejsca w oderwaniu od ekonomicznego i demograficznego kontekstu tych zmian, w tym całościowego spojrzenia na finanse publiczne. W związku z tym w styczniu 2015 r. Forum Obywatelskiego Rozwoju przesłało do Prezesa TK wniosek o wydanie opinii "amicus curiae" (czyli przyjaciela sądu) w sprawie zmian w systemie emerytalnym. Niestety wniosek ten nie doczekał się pozytywnego rozpatrzenia. Wyrok TK i przedstawiona przez sędziów argumentacja nie uwzględniły tego całościowego spojrzenia na finanse publiczne i pełnych konsekwencji zmian w systemie emerytalnym, ograniczających rolę filara kapitałowego (OFE). Zarówno rządzący wprowadzający tę antyreformę emerytalną, jak i oceniający ją Trybunał Konstytucyjny, wykazali się krótkowzrocznością nie biorąc pod uwagę interesu przyszłych emerytów i bezpieczeństwa systemu emerytalnego w kolejnych dekadach.

Marek Tatała, FOR