Intelektualny zygzak w rządzie

miesięcznik KAPITAŁOWY: Reforma emerytalna sprzed 14 lat była błędem?

Stanisław Gomułka: - Reforma emerytalna, która weszła w życie w 1999 roku, była jednym z większych osiągnięć Polski w okresie transformacji. Pierwsze projekty zmian pojawiły się cztery lata wcześniej. Właściwie należy mówić o reformie Bączkowskiego, najpierw ministra pracy i polityki socjalnej, a później także Pełnomocnika Rządu ds. Zabezpieczenia Społecznego, i Rutkowskiego - przedstawiciela Banku Światowego i dyrektora biura tegoż Pełnomocnika. Przy ich udziale, a także kilku innych osób, doszło do stworzenia planu na tamte lata rzeczywiście unikatowego.

DYSKUTUJ NA FORUM: Co robić z zamachem państwa na nasze emrytury?

- Najważniejszą częścią tego planu było stworzenie indywidualnych kont w filarze I i dość ścisłe powiązanie emerytur z tego filaru z wielkością składek emerytalnych przekazywanych do ZUS-u i odnotowywanych na tych kontach w całym okresie pracy.

- Drugą ważną częścią było stworzenie kilkunastu otwartych funduszy emerytalnych (OFE) jako sektora prywatnego o charakterze kapitałowym; to tzw. filar II.

Biznes INTERIA.PL na Facebooku. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze

- Niespodziewanie dla mnie, plan ten spotkał się z szerokim poparciem politycznym i społecznym. W trójstronnej komisji pojawił się nawet konsensus organizacji pracodawców, związków zawodowych oraz rządu. Była to bodaj jedyna taka sytuacja w historii trójstronnej komisji.

Dzisiaj jednak spekuluje się nad możliwością likwidacji OFE. System okazał się nieefektywny?

- W tej sprawie należy przede wszystkim odnotować duże różnice poglądów wewnątrz rządu. Mamy oficjalne stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu ustawy dotyczącej otwartych funduszy emerytalnych sprzed dwóch lat, przygotowane przez ministra Boniego i jego zespół. Wyraźnie zostały tam przedstawione i podkreślone korzyści wynikające z istnienia OFE, zarówno dla gospodarki, jak i przyszłych emerytów. Zmniejszenie części składki emerytalnej przekazywanej do OFE uzasadnia się tam nie zastrzeżeniami wobec OFE, ale trudną sytuacją w finansach publicznych.

- Różnice w rządzie pojawiły się wtedy, kiedy publicznie sprzeciwił się temu oficjalnemu stanowisku minister finansów, który mówił i mówi nadal przy każdej okazji, że w jego interpretacji zmniejszenie składki ma niewiele wspólnego z sytuacją w finansach publicznych, która jego zdaniem jest dobra, a byłaby jeszcze lepsza bez OFE, natomiast jest uzasadnione potrzebą usunięcia błędów reformy z roku 1999. Mówi językiem politycznego fightera: "Koncepcja OFE legła w gruzach. OFE to pułapka i Polskę trzeba z tej pułapki wyprowadzić".

- W dodatku ostatnio głównym grzechem OFE jest ich propozycja emerytur na określony czas, chociaż za brak decyzji w sprawie wypłat emerytalnych odpowiedzialny jest rząd i parlament, a OFE wprowadzą w życie każdą decyzję.

Otwarty spór w rządzie?

- To bardzo dziwna sytuacja. Stanowisko ważnego ministra jest bowiem systematycznie sprzeczne z oficjalnym stanowiskiem rządu. To stanowisko ministra finansów wprowadziło wewnątrz-rządowy rozgardiasz, który przez milczenie w tej sprawie premiera Tuska jest podtrzymywany do dzisiaj.

- Premier być może akceptuje merytoryczne argumenty Boniego i innych ministrów, ale sięgnięcie po część składki przekazywanej do OFE jest zapewne w jego opinii mniej kosztowne politycznie, niż inne metody zmniejszenia deficytu. Być może ten argument jest decydujący także dla ministra finansów, tyle tylko, że premier w tej sprawie nie chce być propagandystą.

- Interesujące jest też to, że minister Rostowski poparł inwestowanie przez OFE w przedsiębiorstwa na GPW. Tymczasem jego kiedyś bliski współpracownik, Andrzej Bratkowski, wypowiadał się w tej sprawie bardzo krytycznie. Kolejny zygzak intelektualny. Jacek Rostowski ma natomiast zasadnicze zastrzeżenia tylko do inwestowania przez OFE w skarbowe papiery wartościowe.

Dzisiaj to będzie prawie 130 mld złotych.

- Otwarte fundusze emerytalne są do tego zmuszone ustawą, bo górny limit inwestycji w akcje sięga tam tylko 40 proc. Wszędzie na świecie OFE inwestują sporą część kapitału w skarbowe papiery wartościowe, aby ograniczyć ryzyko inwestycyjne związane z wahaniami oczekiwanej stopy zwrotu. Gdyby w Polsce nie było w przeszłości deficytu budżetowego, w rezultacie nie byłoby na rynku skarbowych papierów wartościowych, to otwarte fundusze emerytalne musiałyby kupować obligacje zagraniczne, czyli to, co robi NBP.

- W każdym kraju poza Polską minister finansów jest zadowolony, że emitowane przez niego papiery skarbowe są kupowane przez fundusze emerytalne, czy ubezpieczeniowe. Stanowisko Jacka Rostowskiego jest zatem z ekonomicznego punktu widzenia bardzo dziwne, po prostu błędne, chociaż być może racjonalne politycznie. W dodatku można było zmienić ustawę przez podwyższenie limitu środków inwestowanych w akcje. Można było też ograniczyć koszt dla klientów funkcjonowania OFE. Reformy tego typu były proponowane, ale nie zostały wprowadzone w życie. Oczywiście, zmniejszeniu składki przekazywanej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) o część przekazywaną do OFE powinny były towarzyszyć reformy rentowo-emerytalne zmniejszające wydatki. Tego nie zrobiono w odpowiednio dużej skali.

Kto dokładnie odpowiada za te zaniechania?

- Kolejne rządy i parlamenty, które działały na przestrzeni ostatnich 14 lat. W rezultacie powstał bardzo duży deficyt w filarze I, kilkakrotnie większy niż środki przekazywane do OFE. Do tego deficytu dochodzi także dość duży, chociaż znacznie mniejszy, deficyt w systemie KRUS.

Gdyby rząd Tuska chciał zasilić budżet kapitałem z OFE, to czy taki zamiar byłby możliwy do realizacji?

- Wydaje mi się, że rząd nie może tak po prostu przejąć środków nagromadzonych przez OFE, gdyż są one już własnością sektora prywatnego, a dokładniej 16 milionów klientów OFE. W związku z tym, przejęcie tego kapitału byłoby, jak przypuszczam, niekonstytucyjne.

Wariant węgierski nie jest zatem możliwy w Polsce?

- Wariant węgierski polegał na czymś trochę innym - ludzie mieli i mają możliwość wyboru.

Zostali przyparci do muru...

- Tak, rząd zastosował pewien podstęp. Mianowicie powiedział, że jeśli nie dojdzie do przeniesienia środków do takiego węgierskiego ZUS-u, to nie dostaną podstawowej emerytury. Jest to oczywiście szantaż, który de facto zmusił Węgrów do masowego przenoszenia środków z OFE do ZUS-u. Doskonale pokazuje to, jak kruche są zapowiedzi rządzących dotyczące wypłat z ZUS-u. Pewnego dnia rząd może stwierdzić, że po prostu nie będzie realizować wypłat, albo postawi ultimatum, tak jak to miało miejsce na Węgrzech. Wątpię, żeby polski rząd zdecydował się na podobne działanie.

- Nie można jednak tego całkowicie wykluczyć, o czym świadczy pomysł MF przymusowego przejęcia przez ZUS części aktywów OFE, w formie pieniężnej, na wypłatę emerytur członkom OFE w przyszłości, np. za 10 lat. Możliwe jest też dalsze zmniejszenie składki, bo składka emerytalna jest czymś w rodzaju para-podatku.

Raz już została zmniejszona.

- Wprawdzie została zmniejszona, ale Boni i rząd wyraźnie przy tym podkreślali dwa lata temu, że zmniejszamy procent składek przekazywanych do OFE, bo mamy trudną sytuację fiskalną, ale oczekujemy poprawy sytuacji. Stąd w ustawie zapowiedziany powrót, chociaż tylko częściowy, do wcześniejszych warunków.

- Gdyby argumentacja Rostowskiego była przyjęta przez rząd i parlament, to należałoby nie zwiększać, ale całkowicie zlikwidować przepływ środków do OFE. Pozostaje jednak kwestia deficytu budżetowego: w jaki sposób utrzymać jego poziom poniżej 3 proc. w sytuacji dużego spowolnienia gospodarczego. Tusk i Rostowski mogą dojść do wniosku, że zajęcie części środków należących do OFE będzie dla nich politycznie najmniej kosztowne.

Potrzebny jest plan oszczędnościowy dla finansów publicznych?

- Możliwości zmniejszenia deficytu są zawsze dwojakiego rodzaju: albo wyższe podatki, albo ograniczenie wydatków. Jeśli mówić o wydatkach, to pojawiły się propozycje zmniejszenia różnych przywilejów emerytalnych. Co ciekawe, Rostowski zareagował na te propozycje oświadczeniem, że ani ten rząd, ani przyszłe, w warunkach demokracji nie może sobie pozwolić na zmniejszenie przywilejów. Gdyby podobne słowa usłyszała Margaret Thatcher, to byłaby zdumiona, że rząd nie chce zabiegać o zmianę stanowiska społeczeństwa w narodowym, długofalowym interesie kraju. Mało tego, jest to zadziwiające, że minister obecnego rządu wypowiada się także w imieniu wszystkich kolejnych przyszłych rządów.

Może posiada magiczną kulę?

- Jest to po prostu jakaś kombinacja zwyczajnej arogancji, populizmu i politycznego tchórzostwa. Rząd powinien być gotowy do zajmowania stanowiska niepopularnego, ale wymaganego przez długofalowy interes kraju. Zresztą częściowa, nawet znaczna, eliminacja przywilejów emerytalnych byłaby prawdopodobnie do zaakceptowania przez większość społeczeństwa. Ale o taką akceptację trzeba zabiegać, wychodzić z propozycjami do ludzi, przekonywać. Oczywiście trzeba się też liczyć z utratą władzy. Ale utrzymywanie się przy władzy nie powinno być celem najważniejszym dla aktualnie rządzących.

Czy są także inne możliwości?

- Oczywiście można ograniczyć wydatki na inwestycje publiczne, co jednak pogłębiłoby spowolnienie gospodarcze, zmniejszyło możliwości absorbowania środków unijnych. Teoretycznie istnieje także możliwość zwiększenia deficytu budżetowego. Rząd jednak powinien się obawiać potencjalnej kary ze strony rynków finansowych, gdyby deficyt zamiast maleć, zaczął znów rosnąć, do np. do 5-6 proc. PKB. Mogłoby to wywołać niepokój na rynku, zwiększyć koszt obsługi długu publicznego. Wydaje mi się, że jest to jedna z opcji, którą rząd będzie brał pod uwagę, chociaż nie najlepsza.

Pozostaje także opcja podwyższenia podatków. Czy nie doprowadzi to do wzrostu kosztu pracy, co przy presji ze strony starzejącego się społeczeństwa doprowadziłoby do załamania rynku?

- W wielu państwach podjęto jednak takie decyzje, nawet w takich jak Francja, Hiszpania, czy Portugalia. Zwiększenie podatków dotyczy bogatszej części społeczeństwa. W Polsce mieliśmy eliminację progu podatkowego 40 proc., co w połączeniu z dużą redukcją składki rentowej i tzw. podwójnym becikowym zwiększyło deficyt o ok. 40 mld złotych rocznie. Później, zamiast niższych wydatków mieliśmy wzrost składki VAT, z której rząd już raczej nie zrezygnuje szybko. Niestety strona wydatkowa ma to do siebie, że dla rządzących jest dosyć kosztowna politycznie.

Odpływ kapitału OFE z rynku jest zdecydowanie utrudniony, jeśli nie niemożliwy?

- Nagła sprzedaż wszystkich aktywów posiadanych przez OFE na giełdzie wywołałaby kryzys, silne spadki. Rząd na to raczej nie pójdzie, bo byłaby to decyzja zwiększająca pesymizm gospodarstw domowych i przedsiębiorców, w rezultacie pogłębiająca gospodarcze spowolnienie.

W końcu do debaty o OFE przyłączył się także prezydent RP.

- Jest to pomocny głos. Prezydent dostrzega mankamenty w funkcjonowaniu otwartych funduszy emerytalnych, ale jest przeciwny propozycjom, które oznaczają poprawę sytuacji fiskalnej w krótkim okresie czasu kosztem pogorszenia jej w przyszłości. Tymczasem w latach 2007-2010 decyzje rządowe podejmowane były w oparciu o doktrynę "tu i teraz" i strategię tzw. "małych kroczków". Dopiero po dojściu do bardzo wysokiego deficytu w 2010 r. rozpoczął się odwrót od tej doktryny i tej strategii. Wyrazem tego odwrotu jest zamrożenie realnego funduszu płac w sferze budżetowej oraz wydłużanie wieku emerytalnego.

- Ale odwrót jest tylko częściowy, bo równocześnie rząd przejął część składki kierowanej dotąd do OFE na finansowanie potrzeb bieżących bez równoczesnego zmniejszenia zobowiązań wobec przyszłych emerytów. W związku z tym pojawiły się nowe subkonta w ZUS-ie i nowy dług publiczny, który podobno wynosi już dzisiaj 28 mld złotych. Prognozuje się, że przekroczy 200 mld złotych do roku 2020. Ktoś ten dług musi w przyszłości spłacić. To działanie jest jeszcze wg doktryny "tu i teraz".

Czyli rośnie nam ukryty dług?

- Ten nowy dług nie jest ukryty w tym sensie, że jest ewidencjonowany. ZUS może o nim poinformować każdego dnia. Nie jest on jednak upubliczniony. Mało tego, nie jest brany pod uwagę w statystyce rządowej przy obliczaniu ogólnego długu publicznego. Rząd akurat tutaj korzysta z metodologii Eurostatu, który także nie wlicza go do ogólnego długu.

Czy istnieją ograniczenia hamujące narastanie tego "ukrytego" długu?

- Nie ma. Może on narastać w nieskończoność. Ustawa o finansach publicznych nie bierze tego długu pod uwagę. Po prostu w okresie jej tworzenia takiego długu nie było. Sam nadzorowałem w Ministerstwie Finansów przygotowanie obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych.

Czyli mamy do czynienia z rozdwojeniem jaźni. Z jednej strony - dług oficjalny (regulowany) i ten nieoficjalny, który może rosnąć bez ograniczeń?

- Tak jest tylko do czasu. Jeśli dług nieoficjalny wzrośnie bardzo, to jakiś przyszły rząd będzie musiał dokonać nieuczciwej konwersji tego długu na dług nowego typu, w relacji np. 10 do 1 czy 5 do 1, tak aby udźwignąć koszt obsługi takiego długu.

Jak z tego wybrnąć?

- Dla międzynarodowych instytucji finansowych narastający w ZUS-ie nowy dług jest niemal bez znaczenia. Ich interesują przede wszystkim skarbowe papiery wartościowe w obiegu publicznym. Zobowiązanie w ZUS-ie nie jest w takim obiegu, nie ma zatem konieczności sprostania tym zobowiązaniom. Jeśli rząd w pewnym momencie powie nam, obywatelom, że nie będzie honorować tych zobowiązań, czy będzie je honorować tylko częściowo, to nie będzie to miało jakiegoś mocno negatywnego wpływu na ocenę wiarygodności Polski w świecie. Może nawet tę wiarygodność poprawić.

Trudno w to uwierzyć...

- Dla oceny wiarygodności liczą się głównie zobowiązania zagraniczne, a krajowe tylko w dużo mniejszym stopniu. Chodzi zarówno o zagraniczny dług publiczny, jak i prywatny. Jeżeli rząd stwierdzi, że nie będzie honorować swoich zobowiązań wobec obywateli własnego kraju, to tym samym zwiększy możliwość obsługi długu zagranicznego. Ryzyko niewypłacalności długu zagranicznego zmaleje.

- Rząd nie będzie ukarany przez rynki finansowe za niewypłacalność w stosunku do swoich obywateli. Oczywiście może to nieść za sobą konsekwencje polityczne, karę w postaci utraty mandatu do sprawowania władzy. Zapewne też z tego powodu Eurostat nie traktuje tego długu jako części długu publicznego, o którym się informuje rynki finansowe. To jest takie wewnętrzne zobowiązanie, które w tej chwili się zakłada, że będzie honorowane, ale nie musi być. Właśnie przykład Węgier pokazuje, że rząd może w sytuacji dramatycznej zrobić niemal co zechce.

Czyli wystarczy dzisiaj stworzyć iluzję poprawy, a później to już ktoś inny będzie się martwił o konsekwencje?

- Właśnie tak, chociaż warto zauważyć, że mówimy o stosunkowo niewielkich sumach. W aktywach OFE jest obecnie ok. 270 mld złotych. Natomiast zobowiązania ZUS-u na kontach to 2,2 bln złotych (2,2 tysiące miliardów). Oznacza to, że OFE stanowią małą część systemu emerytalnego. Funkcjonują od niedawna i liczba klientów początkowo była niewielka. Teraz jest ich 16 milionów.

- Gdyby utrzymać składkę na poziomie sprzed dwóch lat, to ilość aktywów rosłaby szybko. Za, powiedzmy, lat 15-20 OFE byłyby już naprawdę potężną instytucją finansową. Wtedy też atak na OFE byłby dużo mniej prawdopodobny, prawie niemożliwy. Na początkowym etapie rozwoju działania OFE, próby jakie podejmuje minister finansów mają stosunkowo ograniczone konsekwencje.

Sztuczki finansowe nie dotyczą tylko OFE.

- Podobna manipulacja stosowana jest od lat - w prawie polskim nie liczy się bowiem zadłużenia funduszu drogowego i kolejowego. Gdyby przyjąć prawo unijne, to już w roku 2011 przekroczyliśmy pułap zadłużenia 55 proc. PKB. Mamy zatem do czynienia z rozszerzaniem manipulacji przez nieuwzględnianie nowego zadłużenia na subkontach w ZUS-ie. Rejestruje się na nich tę część składki, którą rząd przejmuje. Doszło przecież nie do zmniejszenia filaru II, ale do przesunięcia jego części do ZUS-u. Pojawił się zatem nowy typ zobowiązań, którego wcześniej nie było.

- Po reformie Buzka w filarze I mamy ścisłe powiązanie przyszłych emerytur z napływającymi składkami. Przyszłe emerytury dostosują się do tych środków, które napływają. Podobnie w OFE, system jest wewnętrznie spójny, emerytury będą dostosowane do kapitału. Natomiast w zusowskiej części filaru II nie ma czegoś takiego. Pojawia się tylko dług, nie ma dopływu środków. Jest to faktyczny, ale nieliczony w statystyce przyrost długu. Obciąży on albo przyszłych podatników, albo decyzją polityczną straci swoją ważność.

Wydaje się to niezgodne z prawem...

- Nie ma innej możliwości dyscyplinowania rządu, niż poprzez wybory. Brakuje woli politycznej potrzebnej do zmniejszenia deficytu budżetowego do poziomu wymaganego chociażby przez pakt fiskalny, nie mówiąc już o utrzymaniu go na poziomie zbliżonym do zera. Od początku transformacji deficyt sektora kształtował się w przedziale od 2 do 8 proc. PKB. Tymczasem ten zakres powinien wynosić od 3 proc. PKB nadwyżki, do maksymalnie 3 proc. PKB deficytu. Potrzebne jest zatem przesunięcie wyniku finansów publicznych o ok. 5 punktów proc., w dodatku trwałe przesunięcie. Żadna z partii w parlamencie nie ma dzisiaj w Polsce publicznie bronionego pomysłu, jak to osiągnąć.

^{Wywiad przeprowadzony 19 kwietnia 2013 r.}

Zagłosuj w internetowym referendum w sprawie OFE