Jaki budżet?

Budżet państwa znalazł się w tym roku w sytuacji krytycznej. W związku z powstałą sytuacją Sejm dokonał nowelizacji ustawy budżetowej, jednakże ograniczyła się ona do podwyższenia limitu dopuszczalnego deficytu do 29,1 mld zł (3,9 proc. przewidywanego PKB). Nie zmniejszono natomiast planu wydatków, choć dla utrzymania deficytu w granicach nowego limitu niezbędne jest zredukowanie wydatków o blisko 7 mld zł (ze 181,6 mld zł do około 175 mld zł). Przedstawiciele rządu zapowiedzieli jedynie, że w razie potrzeby ? a potrzeba nie ulega żadnej wątpliwości - dokonają stosownego ograniczenia wydatków. Zakładam przeto, że wydatki zostaną rzeczywiście ograniczone i deficyt nie przekroczy 29,1 mld zł, zakładam również, że zostanie on w znacznej mierze - zgodnie ze znowelizowaną ustawą - sfinansowany przychodami z prywatyzacji, a wpływy z emisji skarbowych papierów wartościowych netto (tzn. po potrąceniu wykupu papierów, na które zapadły terminy) utrzymają się na poziomie 18,1 mld zł.

Przedstawione w dalszym ciągu rozważania na temat budżetu w 2002 r. nie mają charakteru prognostycznego. Jest to raczej próba symulacji, jak przy przyjęciu pewnych, dobranych arbitralnie założeń, co do kształtowania się wielkości makroekonomicznych, może wyglądać budżet państwa. Prezentowana symulacja wyraża indywidualne poglądy autora, oparta jest na ogólnie dostępnych danych i nie pozostaje w żadnym związku z pracami prowadzonymi w Ministerstwie Finansów nad założeniami budżetu na rok 2002. Opracowana została przy założeniu obowiązywania w 2002 r. obecnych rozwiązań systemowych, w szczególności w zakresie powiązań finansowych pomiędzy budżetem państwa a budżetami samorządowymi.

Czynniki makroekonomiczne determinujące kształt budżetu państwa to przede wszystkim PKB - jego wielkość i dynamika realna i nowelizowana oraz ruch cen, a także kurs walutowy.

W odniesieniu do PKB przyjmuję 2 warianty dynamiki realnej, mianowicie wzrost o 2,5 proc. oraz wzrost o 4,0 proc. Jeśli idzie o ceny to zakładam, że ceny dóbr konsumpcyjnych wzrosną średnio w skali roku o 5,0 proc. zaś kurs USD będzie kształtować się średnio na poziomie 4,70 zł. Podkreślam raz jeszcze, że nie są to prognozy, lecz arbitralne założenia.

Co z dochodami?

Zmienną objaśniającą w szacunku dochodów budżetu państwa jest nominalny PKB. Zakładam, że przy wzroście realnym o 2,5 proc. nominalny PKB w 2002 r. wyniósłby 791 mld zł, zaś przy wzroście 4,0 proc. - 803 mld zł. Przy szacowaniu możliwych do osiągnięcia w obu wariantach dochodów budżetowych uwzględnić trzeba dwa istotne elementy:

1. Tylko część dochodów budżetowych (dochody zwyczajne) można relacjonować bezpośrednio do PKB, pewna część dochodów - umownie określam je jako dochody nadzwyczajne - kształtuje się całkowicie niezależnie od wielkości PKB; do dochodów nadzwyczajnych zaliczam przede wszystkim wpłaty zysku NBP (bardzo zróżnicowane w poszczególnych latach) oraz występujące w roku bieżącym opłaty koncesyjne UMTS i wpływy ze sprzedaży tzw. collaterali (papiery rządowe USA nabyte przez Polskę w 1994 r. w ramach umowy z Klubem Londyńskim).

2. Relacja dochodów zwyczajnych do PKB (a także popytu krajowego) wykazuje tendencję spadkową ze względów na pewne obniżki stawek (w podatku dochodowym od osób prawnych i opłatach celnych), a także rosnącą umiejętność podatników w zakresie wykorzystywania ulg i innych możliwości legalnego obniżenia należności podatkowych; w 1999 r. relacja wynosiła 20,3 proc., w 2000 r. - 19,5 proc., w 2001 r. szacuję ją na 18,6 proc., zaś na rok 2002 zakładam 18,2 proc.

Biorąc to wszystko pod uwagę, szacuję dochody zwyczajne w I wariancie na 144,0 mld zł, a w II wariancie na 146,2 mld zł. Oznacza to wzrost w stosunku do roku bieżącego odpowiednio o 4,8 i 6,4 proc. Wydaje się, że są to raczej założenia optymistyczne, jeśli weźmiemy pod uwagę, że w roku bieżącym w I półroczu dochody zwyczajne były o 3,1 proc. niższe niż w I półroczu 2000, a w skali całego roku wzrosną co najwyżej o 3 proc. Niemniej oznaczałoby to wyraźne pogorszenie sytuacji dochodowej budżetu w przyszłym roku, gdyż w roku bieżącym występują bardzo wysokie dochody nadzwyczajne 8,6 mld zł (z czego 7,6 mld zł wpłynęło już w pierwszym półroczu). W 2002 r. tak wysokich dochodów nadzwyczajnych nie będzie, można liczyć tylko na wpłaty NBP rzędu - według mojej oceny - 2 do 2,5 mld zł. W sumie łączne dochody budżetu państwa wynosiłyby w I wariancie 146,5 mld zł, a w II - 148,7 mld zł wobec przewidywanych przeze mnie 146 mld zł w roku bieżącym.

Przewidywane dochody powiększone o dopuszczalny deficyt określają możliwości wydatkowe budżetu. Powstaje przeto pytanie, jak wysoki deficyt można uznać za dopuszczalny w warunkach 2002.

Granice dopuszczalnego deficytu wyznacza wynikający z niego wzrost kosztów obsługi długu publicznego w następnym roku budżetowym. Gdy koszty obsługi rosną szybciej niż dochody budżetowe sytuacja robi się niebezpieczna i prowadzi do pułapki zadłużenia, a w konsekwencji do katastrofy finansowej. Zagrożenie jest szczególnie duże, gdy stopy procentowe są wysokie, a tempo wzrostu PKB niskie, a taką sytuację właśnie mamy w chwili obecnej w Polsce. Tegoroczny deficyt spowoduje, jak można szacować, wzrost zadłużenia skarbu państwa w skarbowych papierach wartościowych o ponad 20 mld zł i wzrost kosztów obsługi z tego tylko tytułu w 2002 r. o 20 proc. Oznacza to, że już jesteśmy na progu pułapki zadłużenia.

Dopuszczenie w 2002 r. do deficytu na poziomie - licząc w relacji do PKB - roku bieżącego, tzn. około 31 mld zł, oznaczałoby wzrost długu rzędu 30 mld zł. Trzeba bowiem prócz deficytu sfinansować wypłaty rekompensat (3,1 mld zł) oraz spłatę zadłużenia zagranicznego netto (spłaty brutto wynosiłyby przy kursie 4,70 zł ok. 6,5 mld zł, ale część pokryją zapewne - tak jak w roku bieżącym - nowe pożyczki zagraniczne), a przychody z prywatyzacji będą zdecydowanie niższe. Byłoby bardzo niebezpiecznie dopuścić do tak wysokiego deficytu, ale załóżmy jednak, że decydujemy się na 31 mld zł deficytu. W I wariancie pułap możliwości wydatkowych wynosiłby wówczas 175,0 mld zł w II - 177,2 mld zł.

Wydatki budżetu państwa dzielimy na wydatki sztywne, które muszą być dokonane w wysokości wynikającej z obowiązujących ustaw bądź umów oraz wydatki pozostałe. Do wydatków sztywnych zaliczam koszty obsługi długu publicznego, dotacje dla FUS i KRUS, emerytury i świadczenia o zbliżonym charakterze wypłacane z budżetu (dla wojskowych, policjantów, sędziów i prokuratorów) oraz subwencje zgodną dla samorządów. Właściwie zakres wydatków jest szerszy, ale ograniczam się tylko do wymienionych. Wydatki sztywne w 2002 r. szacuję - raczej skromnie - na około 106 mld zł (105,7 mld zł w I wariancie, 106,3 mld zł w II). Oznacza to wzrost w stosunku do roku bieżącego o około 7 proc., przy czym subwencja ogólna dla samorządów byłaby mniejsza niż w roku bieżącym. Jest to nieuniknione, gdyż wysokość subwencji ustalona jest w nawiązaniu do wysokości zaplanowanych dochodów budżetu państwa, a podstawą dla ustalenia subwencji tegorocznej był całkowicie nierealny poziom dochodów przyjęty w ustawie budżetowej w wysokości 161,1 mld zł

. Tak wysokich dochodów nie można się w 2002 r. spodziewać, a więc i subwencja będzie musiała być niższa.

Wielkie cięcie

Jeśli przyjmiemy wydatki sztywne w przedstawionej wysokości, to na pozostałe wydatki pozostanie w wariancie pierwszym 61,3 mld zł, zaś w drugim 70,9 mld zł. Tymczasem w roku bieżącym po uwzględnieniu niezbędnej redukcji wyniosą one 76,2 mld zł. Oznacza to, że nawet przy tak wysokim i groźnym w skutkach dla budżetu na rok 2003 deficycie nie uda się zapewnić sfinansowania wydatków pozostałych (tzn. niesztywnych) na poziomie roku bieżącego. Jednakże nie jest to - pragnę raz jeszcze podkreślić - prognoza, lecz symulacja wynikająca z arbitralnie przyjętych założeń.

Niemniej trzeba szukać możliwości powiększenia dochodów budżetowych, z drugiej zaś przystąpić do bardzo radykalnej racjonalizacji wydatków. Możliwości zwiększenia dochodów są raczej ograniczone, bo w grę nie powinno wchodzić podwyższenie stawek ani w podatkach dochodowych ani w podatkach pośrednich. Radykalna racjonalizacja wydatków jest nieunikniona i lepiej przystąpić do niej jak najszybciej, bo odkładanie jej i finansowanie wydatków kosztem nadmiernie wysokich deficytów doprowadzi tylko do popadnięcia w pułapkę zadłużenia. Im później przystąpimy do racjonalizacji wydatków, tym będzie musiała być bardziej drastyczna.