Analiza Interii. Walka z wirusem może wzmocnić Unię

KE zaproponowała właśnie utworzenie funduszu wysokości 750 mld euro, z którego środki mają pomóc gospodarkom państw Europy w odbudowie ze skutków pandemii koronawirusa. 500 mld euro - zgodnie z zeszłotygodniową propozycją kanclerz Niemiec Angeli Merkel i prezydenta Francji Emmanuela Macrona - mają stanowić bezzwrotne dotacje, a 250 mld euro - instrumenty dłużne.

- Plan odbudowy przekształca ogromne wyzwanie, przed którym stoimy, w szansę (...) Wybiła godzina dla Europy - powiedziała cytowana w komunikacje KE przewodnicząca Ursula von der Leyen.

- To europejski punkt zwrotny w obliczu bezprecedensowego kryzysu - napisał po decyzji na Twitterze komisarz ds. gospodarki Paolo Gentiloni.

750 mld euro ma być podzielone na główny program European Recovery and Resilience Facility obejmujący 310 mld euro dotacji i 250 mld euro pożyczek. Pozostałe 190 mld euro pieniądze uzupełnią inne działania Unii - w tym politykę spójności, fundusz dla najbardziej poszkodowanych przez pandemię, gwarancje dla grupy Europejskiego Banku Inwestycyjnego, inwestycje w system ochrony zdrowia, ale także w pewnym zakresie Wspólną Politykę Rolną. 

Na Polskę ma przypaść 37,69 mld euro dotacji (oraz 25 mld euro w postaci pożyczek). 81,7 mld euro miałyby dostać Włochy, a 77,3 mld euro - Hiszpania.  

Podtrzymanie przez Komisję - pomimo wcześniejszego sprzeciwu czterech państw (Austrii, Danii, Holandii i Szwecji) - francusko-niemieckiej propozycji sprzed kilku dni może być prawdziwym punktem zwrotnym nie tylko w obliczu aktualnego kryzysu, lecz również w dziejach Unii i strefy euro. 

Fundusz powstałby w wyniku zaciągnięcia długu przez całą Wspólnotę, a poznaczony byłby na pomoc krajom i regionom Europy najbardziej poszkodowanym gospodarczo. Byłby to zatem pierwszy krok ku "uwspólnotowieniu" zadłużenia, czemu zdecydowanie przeciwstawiała się dotąd "Północ" Unii. A także ku budowie unii fiskalnej wprowadzającej zupełnie nową jakość w podziale ryzyka.  

-  To prawdziwa zmiana filozofii - mówił w zeszłym tygodniu francuski prezydent na wspólnej zdalnej konferencji prasowej z kanclerz Niemiec.

Jakie szanse może wykorzystać Europa dzięki tej "zmianie filozofii" i w jaki sposób? Pójdźmy nieco dalej niż walka ze skutkami pandemii.

Po poprzednim wielkim kryzysie finansowym sprzed ponad dekady w strefie euro powstał Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM), zaciągający zobowiązania poprzez emisję obligacji. Może on udzielać wyłącznie pożyczek, gdy któryś kraj się o nią zwróci, pod licznymi warunkami. Ale kłopot w tym, że kredyty ESM wiążą się z wymogami oszczędności budżetowych, które mogą pogłębić złą sytuację kraju, zamiast ją łagodzić. Teraz Komisja Europejska mówi już o bezzwrotnych dotacjach.

- To właśnie w trakcie kryzysu i po jego zakończeniu zwiększa się gotowość do podziału ryzyka - zauważają Stephen Cecchetti, profesor finansów międzynarodowych w Brandeis International Business School w Bostonie oraz Kim Schoenholtz, profesor historii instytucji finansowych w Stern School of Business Uniwersytetu Nowojorskiego w analizie opublikowanej na portalu moneyandbanking.com.

Już teraz wiadomo, że spośród europejskich państw najbardziej poszkodowane przez pandemię będą kraje, których stabilnością finansową zachwiał poprzedni kryzys - Włochy i Hiszpania. To najsłabsze ogniwa strefy euro. Według prognoz KE gospodarka strefy euro skurczy się w tym roku o aż 7,7 proc., ale Włoch - o 9,5 proc. Według tych prognoz dług publiczny Włoch wzrośnie w tym roku do 158,9 proc. PKB, a w przyszłym - do 170 proc. PKB. Propozycja KE oznacza, że Unia doszła do wniosku, iż lekarstwem na wielkie długi nie mogą być jeszcze większe długi.

- Niebezpieczeństwo [dla strefy euro] idzie z Włoch - powiedział niedawno słynny ekonomista, wykładowca Stern School of Business Nouriel Roubini, uważany za naukowca, który przewidział poprzedni kryzys.

- Pamiętajmy, że Włochy to problem dziesięć razy większy niż Grecja (zbankrutowała w 2010 roku) - dodał w wywiadzie dla niemieckiego tygodnika "Wirtschaftswoche".

Obawy o bankructwo Włoch pojawiły się podczas kryzysu zadłużenia w strefie euro w latach 2010-2012. Uratował je przed tym Europejski Bank Centralny, który skupując obligacje rządów państw strefy euro, doprowadził do obniżenia kosztów, jakie Włochy ponoszą za swój dług, czyli do ponownej kompresji spreadów. Ale to nie zmniejsza zadłużenia.

Po wybuchu pandemii władze tego kraju wyraźnie dawały do zrozumienia, że liczą na pomoc, która nie polega na zwiększaniu przez Włochy swoich długów. EBC ostrzegał w opublikowanym w tym tygodniu "Raporcie o stabilności finansowej", że państwom Południa grozi nowy kryzys zadłużenia. Bankructwo Włoch oznaczałoby rozpad strefy euro, a zaraz potem i rozpad Unii. Nouriel Roubini w cytowanym wywiadzie mówił, że nie wróży, iż strefa euro przetrwa rok, jeśli nie zostaną podjęte decyzje zapobiegające takim

Zaproponowany przez KE plan odbudowy może iść jeszcze dalej. Może być początkiem unii fiskalnej. Według zapowiedzi KE zaciągniecie zobowiązań na 750 mld euro do spłaty w latach 2028-2058 oraz inne dochody spowodują podwojenie budżetu Unii do 2 proc. dochodu narodowego brutto państw członkowskich, z nieco ponad 1 proc. obecnie. Równocześnie KE przedstawiła propozycję budżetu na lata 2021-2027 w wysokości 1,1 biliona euro.

Skąd Komisja Europejska ma wziąć pieniądze, żeby zobowiązania - nawet te odłożone o dziesięciolecia - spłacić? Parlament Europejski wezwał rządy do znalezienia nowych źródeł dochodów zwiększających wspólny budżet Unii, by KE miała zyskała "zdolność fiskalną". Wśród możliwych nowych źródeł dochodów budżetu UE parlament wymienił podatek od tworzyw sztucznych, podatek cyfrowy, podatek od transakcji finansowych oraz opłatę od towarów importowanych do UE z krajów o niższych standardach emisji CO2.

Większy budżet Unii i jej "zdolność fiskalna" to równocześnie szansa na poprawę podziału ryzyka we Wspólnocie. O co tu chodzi? Pamiętamy jak Nysa i Odra zalewały Kłodzko i Wrocław, Wisła - okolice Tarnobrzega, a huragan rujnował wsie w województwie pomorskim. W wyniku takich kataklizmów tamtejsi mieszkańcy byli znacznie bardziej poszkodowani od przeciętnego gospodarstwa domowego w Polsce, a niektórzy stracili wszystko. Podział ryzyka to gotowość do pokrycia przez państwo w przypadku kataklizmu strat jednych obywateli pieniędzmi innych. 

Podział ryzyka oznacza zatem gotowość do transferów, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Utworzenie przez polskie banki funduszu dla kredytobiorców hipotecznych, którym podwinęła się noga, to dobry przykład takich transferów dokonywanych przez sektor prywatny. Sektor publiczny dokonuje takich transferów, kierując odpowiednie świadczenia, zapomogi, dopłaty czy subwencje tam, gdzie potrzebują ich poszkodowani wskutek szoku.

Gdy wybuchł wielki kryzys finansowy przed ponad dekadą, strefa euro była kompletnie nieprzygotowana do dzielenia się ryzykiem. Irlandia, kraj notujący największą dynamikę gospodarki w Europie, musiała na ratowanie swoich banków wydać aż 32 proc. swojego PKB. W ten sposób stanęła na krawędzi bankructwa. Nie było dyskusji o podziale ryzyka, gdy upadał francusko-belgijsko-luksembursko-holenderski bank Dexia. Każdy kraj pokrył "swoje" straty. 

Jednak badania Jacopo Cimadomo z Europejskiego Banku Centralnego i jego współpracowników potwierdzają, że w strefie euro skłonność do podziału ryzyka stale rosła.  W latach "dzieciństwa euro", a więc na początku stulecia, zaledwie około jedna trzecia szoków była "wygładzana" poprzez transfery pomiędzy poszczególnymi krajami. Po kryzysie zadłużeniowym z lat 2010-2012 okazało się, że strefa euro jako całość potrafiła już przyjmować na siebie aż 60 proc. szoków, "zmniejszając w ten sposób zróżnicowanie wzrostu konsumpcji w poszczególnych krajach".

"Co ważne, udzielanie oficjalnych pożyczek zagrożonym rządom po kryzysie znacznie poprawiło podział ryzyka od 2010 roku" - podkreślają naukowcy w artykule opublikowanym w styczniu w "European Economic Review". To oczywiście wciąż mniej niż w USA, gdzie transfery ryzyka pomiędzy poszczególnymi stanami i całym państwem sięgają 60-80 proc.  

Chodzi jednak o to, że transfer ten odbywał się poprzez sektor prywatny, a więc głównie przez kredyt. A to powiększało zadłużenie. Swoją decyzją KE zmienia zupełnie pole gry -  sama włącza się jako podmiot decydujący o podziale ryzyka i finansuje transfery ze środków publicznych.   

Stephen Cecchetti i Kim Schoenholtz piszą o kolejnych wyzwaniach dla strefy euro. Skoro większość transgranicznego podziału ryzyka odbywa się "kanałami" prywatnymi, konieczny jest odporny na szoki system bankowy. Odpowiedzią na poprzedni kryzys była unia bankowa i objęcie przez Europejski Bank Centralny jednolitym nadzorem największych banków strefy euro od 2014 roku.

Ale unia bankowa jest jednak niepełna. Brakuje jej przede wszystkim europejskiego systemu gwarancji depozytów. Kiedy kapitał swobodnie przepływa przez granice, konieczna jest spójność regulacji systemu finansowego. Wspólny mechanizm likwidacji banków mogących upaść dysponuje kwotą stanowiącą niespełna promil ich aktywów. Wszystko to za mało, choć takie mechanizmy przed kryzysem zadłużenia nie istniały w ogóle.

Choć projekt unii rynków kapitałowych był priorytetem poprzedniej Komisji, utknął w martwym punkcie. Rynki kapitałowe strefy euro i Unii pozostają wciąż bardzo rozdrobnione, co podwyższa koszty finansowania się przez przedsiębiorstwa i koszty inwestycji. Zdaniem ekonomistów konieczna jest także praca nad zwiększeniem mobilności siły roboczej, bo to wzmacnia odporność na lokalne szoki. Ale pociąga za sobą konieczność koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. A tego także jeszcze nie ma.

To jednak nie wszystko. Gwarancją powodzenia integracji i zwiększenia zdolności Unii do podziału ryzyka jest walka z moralnych hazardem, inaczej nazywanym pokusą nadużycia. Nie tylko ze strony banków specjalizujących się w tym hazardzie, ale i poszczególnych rządów państw. Na czym polega moralny hazard? Wróćmy na chwilę do Grecji.

Kiedy Grecja przystępowała do strefy euro, jej dług publiczny przekraczał 100 proc. PKB. Po przyjęciu euro rentowności emitowanych obligacji w euro były bez porównania niższe niż wcześniejsze w drachmach. Kilka lat później okazało się, że greckie rządy, stosując sztuczki księgowe, fałszowały statystyki. Deficyty budżetu są wyższe, dług większy, a Grecja przyjmując euro, nie spełniała traktatowych kryteriów. Zostało to ujawnione dopiero w 2009 roku. 

Na tym właśnie polega moralny hazard w polityce fiskalnej. Pewien kraj korzysta z dobrodziejstw euro, za zadłużenie płaci niskie koszty, ale nie przestrzega zasad z traktatów. Tego właśnie najbardziej obawia się "oszczędna" Północ. Że jak w przypadku Grecji trzeba będzie dług kolejnego kraju zmniejszyć o połowę.  

Unia potrzebuje mechanizmów obrony przed moralnym hazardem. Ale nie tylko w sferze polityki fiskalnej. Można łatwo wyobrazić sobie państwo, które zmienia reguły gry na wspólnym rynku, wprowadzając prawo odmienne od wspólnotowych standardów. Można też sobie wyobrazić państwo likwidujące monteskiuszowską zasadę trójpodziału władzy i oddające nadzór nad orzeczeniami sądów w ręce polityków. To pokusa nadużycia równie niebezpieczna dla praw obywateli, jak i dla inwestorów na rynku kapitałowym.

Skoro Unia wprowadza zasady "Zielonego Ładu", trudno żeby finansowała kraje, które nie przestrzegają tych zasad. Nie sposób transferować pieniędzy do państwa dotkniętego nagłą suszą, które równocześnie nie dba o ochronę klimatu. Pokusa nadużycia może przejawiać się w kształtowaniu systemu prawnego, regulacjach, podważaniu niezawisłość sądownictwa czy w ochronie środowiska.

Dlatego Unii potrzebne są zęby. Poniekąd takie - w postaci "sześciopaku" czy "europejskiego semestru" dla polityki fiskalnej - zostały po poprzednim kryzysie przyjęte. Jednak Włochy notorycznie łamały te postanowienia i zalecenia Komisji. Trudno się dziwić, że niektóre rządy palą się, by łamać zasady, które nie zostały tak precyzyjnie określone.

Na propozycję Komisji, tak jak na inne postanowienia budżetowe, muszą się zgodzić wszystkie członkowskie państwa. Negocjacje będą pewnie trwać długo i będą powiązane z dyskusją nad budżetem. Z tego punktu widzenia decyzja KE do dopiero pierwszy krok w maratonie.

Ale można na decyzję Komisji popatrzeć także z innej strony. Łatwo położyć na stole 750 mld euro (które dopiero mają zostać pożyczone) zanim powstaną zasady zapobiegające moralnemu hazardowi oraz bezwzględnego stosowania sankcji za nadużycia. Ustanowienie ich będzie dla Unii prawdziwym sprawdzianem determinacji. I dopiero on naprawdę przesądzi o przyszłości i bezpieczeństwie nas wszystkich w Europie.

Jacek Ramotowski