Zmniejszenie deficytu budżetowego, prowadzące do ograniczenia wzrostu zadłużenia, czyli obniżenia jego wartości do PKB, nazywane jest konsolidacją fiskalną. W przeszłości wiele krajów podejmowało takie wysiłki i z badań MFW wynika, że około połowa przypadków była udana, ale połowa skończyła się niepowodzeniem. Sukces zależy od tego, jak konsolidacja fiskalna została zaprojektowana, jak przeprowadzona i w jakich warunkach się odbywała. Uwaga jednak - warunki teraz są niesprzyjające, a konsolidacja - konieczna.
- Konsolidacja fiskalna, gdy jest adekwatnie zaprojektowana, może zredukować wskaźnik długu - mówiła podczas webinarium poświęconego prezentacji trzeciej części najnowszego WEO w waszyngtońskim ośrodku badawczym Peterson Institute for International Economics Prachi Mishra, współautorka raportu.
W wielu gospodarkach, jak w USA, dług publiczny osiągnął rekordowe poziomy, znacznie przewyższając Produkt Krajowy Brutto. Powyżej 100 proc. PKB wynosi średnia dla wszystkich gospodarek rozwiniętych. Dynamiczny wzrost długu następuje w Chinach, gdzie - według prognoz MFW - przekroczy on 100 proc. PKB po 2025 roku. Póki stopy procentowe były niskie, można było się zadłużać "bezkarnie".
Teraz wzrost stóp procentowych i silny dolar amerykański zwiększają koszty obsługi zadłużenia, a to z kolei wpływa na wzrost i zwiększa ryzyko dla stabilności finansowej, co pokazały ostatnie problemy banków w USA. Już teraz kilka gospodarek na świecie zmaga się z ogromnymi problemami związanymi z zadłużeniem.
Co to jest konsolidacja fiskalna?
Pracownicy MFW sprawdzili dane z ostatnich dwóch dekad pokazujące w jaki sposób różne kraje zmagające się z zadłużeniem prowadziło konsolidację fiskalną. Okazało się, że przeciętnie dokonały one zacieśnienia fiskalnego o ok. 0,4 punktu procentowego PKB. Dzięki temu osiągnęły - także średnio - obniżkę wskaźnik zadłużenia do PKB o 0,7 pp w pierwszym roku i o 2,1 pp po pięciu latach.
Tu jednak autorzy raportu zwracają uwagę na pierwszy znaczący problem. Zacieśnienie czy też konsolidację fiskalną najlepiej przeprowadzać w czasach, kiedy w kraju i na świecie panuje dobra koniunktura. Sukcesom konsolidacji fiskalnej sprzyjają także okresy, kiedy warunki finansowe są luźne, a niepewność niska. Łatwo zauważyć, że takie czasy już minęły.
Autorzy z MFW twierdzą, że w gospodarkach rozwiniętych konsolidacji fiskalnej lepiej służą cięcia wydatków niż zwiększenie dochodów budżetu. Szanse na sukces poprawiają się również wtedy, gdy konsolidacji fiskalnej towarzyszą reformy strukturalne służące pobudzaniu wzrostu gospodarczego oraz silne instytucje publiczne.
Przyczyny porażki przy ograniczaniu długu
Dlaczego w około połowie zbadanych przypadków konsolidacja fiskalna nie doprowadziła do obniżenia wskaźnika zadłużenia? Przede wszystkim zmniejszenie wydatków budżetu zwykle spowalnia wzrost PKB. Gdy się tak stanie, łatwiej o to, by się z niej wycofać. Po drugie, zagrozić jej może osłabienie waluty, kiedy kraj zadłużony jest w walutach obcych. Po trzecie, niektóre kraje, pomimo poprawy salda pierwotnego (czyli różnicy pomiędzy dochodami a wydatkami bez kosztów obsługi długu) finansowały hojną ręką państwowe przedsiębiorstwa, jak np. Meksyk w 2016 roku. I w ten sposób dług rósł zamiast spadać.
- Może się zdarzyć, że nadwyżka pierwotna rośnie, a dług się zwiększa - mówiła Prachi Mishra.
Głównymi powodami niepowodzeń konsolidacji fiskalnej były więc nieodpowiednie warunki w jakich została przeprowadzona lub błędna polityka.
Globalne zaostrzenie warunków finansowych, wzrost stóp procentowych i wzrost kursu dolara spowodują, ze wiele krajów będzie miało narastające trudności z obsługą zadłużenia, a niektóre jej nie udźwigną. Kraje te będą potrzebować kompleksowego podejścia - restrukturyzacji zadłużenia. To wciąż ogromnie skomplikowany proces, choć reguły dla jego prowadzenia stworzyły państwa G20. Wciąż wymaga on jednak zgody wierzycieli krajowych i zagranicznych, wynegocjowania podziału strat pomiędzy różne strony i rożnych wierzycieli, pociąga za sobą duże koszty ekonomiczne, wiąże się z ryzykiem utraty reputacji. Dlatego restrukturyzacja zadłużenia jest zwykle stosowana w ostateczności.
Coraz więcej państw w obliczu restrukturyzacji zadłużenia
Ważne jednak, że na świecie doszło w ostatnich dekadach do udanych restrukturyzacji zadłużenia, co - w połączeniu z konsolidacją fiskalną - znacznie obniżyło wskaźnik długu do PKB. Dokonane zostały w odpowiednim czasie i były głębokie.
Pozytywnym przykładem są Seszele: miały wskaźnik zadłużenia ponad 180 proc. PKB w 2008 roku, przed wybuchem globalnego kryzysu finansowego. Po restrukturyzacji zadłużenia zarówno z wierzycielami rządowymi z Klubu Paryskiego i prywatnymi wierzycielami zagranicznymi, w połączeniu z konsolidacją fiskalną wskaźnik ten spadł do 84 proc. PKB w 2010 roku. Obniżał się dalej przez kolejne lata dzięki ostrożnej polityce połączonej z wysokim wzrostem PKB. Wczesna i głęboka restrukturyzacja znacznie obniżyła zadłużenie Jamajki i pozwoliła temu krajowi wyjść na prostą.
- Kraje stojące w obliczu zwiększonej presji finansowania lub już borykające się z problemami zadłużenia mogą nie mieć realnej alternatywy poza znaczną i szybką redukcją zadłużenia. Konsolidacja fiskalna będzie prawdopodobnie potrzebna do odzyskania zaufania rynków i stabilności makroekonomicznej w tych krajach - napisali autorzy raportu.
WEO odradza obniżanie wskaźników zadłużenia dzięki wysokiej inflacji (co następuje teraz z polskim długiem publicznym). Przypomnijmy - wartość długu liczona jest w stosunku do nominalnego PKB, a nominalny PKB rośnie nie dlatego, że rozwija się gospodarka, tylko dlatego, że rosną ceny. Czemu MFW przestrzega: "nie idźcie tą drogą"? Bo wysoka inflacja prowadzi do strat posiadaczy długu państwowego, a - co ważniejsze - może podważyć wiarygodność banku centralnego.
Jacek Ramotowski
