Gdy w państwie wyroki nie są wykonywane

Najczęściej Sejm, ale również każdy inny prawodawca, np. Rada Ministrów czy resortowy minister zobowiązany jest w konsekwencji do podjęcia dalszych działań prawodawczych. Niestety tak się nie dzieje. Można wskazać, zarówno w dalszej, jak i całkiem niedawnej przeszłości co najmniej kilka sytuacji, które świadczą, że niezbędne przedsięwzięcia prawodawcze nie są podejmowane.

Starszy przypadek, ostatnio bardzo głośny za sprawą niepokojącego raportu NIK, dotyczy naszego orzeczenia w sprawie Funduszu Wczasów Pracowniczych. Jest to orzeczenie z 1998 r., w którym wyraźnie zostało powiedziane, jaki jest status mienia dawniej należącego do FWP. Rozstrzygnięcie TK miało zapobiegać dalszym niekontrolowanym transferom majątkowym związanym z tym mieniem. Pomimo klarownej argumentacji wskazującej na wady dotychczasowych rozwiązań, nie zostały jednak podjęte praktycznie żadne kroki legislacyjne. Konsekwencje tego zaniechania prawodawczego są w najwyższym stopniu niepokojące, co potwierdza wspomniany wyżej raport Najwyższej Izby Kontroli. Inny, równie bulwersujący przypadek, dotyczy niewykonania wyroku TK w sprawie jednego z przepisów (art. 260 par. 1) Ordynacji podatkowej. Wyrok TK, w tym przypadku wprawdzie wykonalny bezpośrednio, powinien mieć jednak swoją kontynuację w działaniach ustawodawczych, choćby po to, aby usunąć stan niepewności pomiędzy brzmieniem literalnym przepisu a jego obecną treścią normatywną. Tymczasem nie jest nawet zauważana zmiana treści przepisu, notabene istotnego dla obywatela, zważywszy że został on uznany za częściowo niezgodny z konstytucją z powodu nadmiernego ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej w stosunku do podatnika.

Inny przypadek to brak skutecznych działań organów państwa wskazywanych w znanym wyroku dotyczącym mienia zabużańskiego. Trybunał wyraźnie stwierdził, że państwo powinno stworzyć efektywny instrument (a więc nie tylko nowe regulacje), który zapewni realną możliwość wykonania przez zabużan tzw. prawa zaliczenia (w związku z nabywaniem nieruchomości od państwa). Formalne jedynie określenie, że coś się komuś należy, ale nie związane z realną możliwością wykonania uprawnienia, jest naruszeniem słusznych oczekiwań obywateli i pozostaje w kolizji z zasadą państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Brak odpowiednich działań państwa był jedną z podstawowych przyczyn niekorzystnego dla Polski rozstrzygnięcia w sprawie zabużańskiej przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu w 2004 r. Powszechnie znane są też konsekwencje regulacji ustawy 203, których wadliwość stwierdził TK w swym orzeczeniu sprzed dwóch lat. Ustawodawca nie wprowadził jednak, pomimo wyraźnych sygnałów zawartych w uzasadnieniu wyroku, mechanizmów, które, jak wskazywał Trybunał, pozwalałyby przynajmniej częściowo przenieść ciężar zobowiązań ZOZ-ów z tytułu podwyższonych wynagrodzeń pracowników służby zdrowia na system finansów publicznych. Tymczasem zadłużenia placówek zdrowotnych z tym związane są coraz większe. Podobnych przypadków można oczywiście wskazać więcej.

Powstaje tu pytanie, którego pojawienie się jest już samo w sobie niepokojące dla państwa prawnego: czy w ogóle taki stan rzeczy, stan, w którym wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie są wykonywane, może być tolerowany? A po drugie, jak mamy reagować na taki stan rzeczy, jakie są konsekwencje prawne niewykonywania wyroków Trybunału? Na pierwsze pytanie odpowiedź jest stosunkowo prosta. Oczywiście, w żadnym wypadku w demokratycznym państwie prawa, w którym uznaje się ostateczny i powszechny charakter wyroków TK, nie może być tolerowana sytuacja, w której te wyroki nie są wykonywane. Praktyka taka narusza bowiem samą istotę funkcji, jaką pełni Trybunał. Drugie pytanie jest niestety trudniejsze. Zarówno konstytucja, jak i ustawa o TK nie przewidują sytuacji, w której wyrok mógłby być niewykonany. Brak też w konsekwencji regulacji odnoszącej się do egzekucji wyroków TK, która operowałaby jakąś sankcją (jaką?) w celu zmuszenia ustawodawcy do konkretnego działania. Nie ma też przepisu, który umożliwiałby automatyczne wprowadzenie nowej normy prawnej w miejsce tej, która została uznana za sprzeczną z konstytucją. Dlatego w tej sytuacji niezbędne są, moim zdaniem, rozwiązania praktyczne.

Trybunał, biorąc pod uwagę praktykę nieinterweniowania na czas przez ustawodawcę, stara się już, przynajmniej w niektórych swoich uzasadnieniach (przykładem sprawa Sk 38/03) wyraźnie określić, jakie konsekwencje dla systemu prawnego będą wynikały z zaniechania prawodawcy i jak powinni zachować się w takim wypadku adresaci normy prawnej uznanej za niezgodną z konstytucją, aby zapewnić stosowanie prawa w zgodzie z treścią rozstrzygnięcia. Kilka miesięcy temu wydany został wyrok przewidujący niezgodność z konstytucją przepisu, który dotyczył możliwości uchylenia mandatu karnego, bez udziału pokrzywdzonego w postępowaniu. TK wyznaczył ustawodawcy odpowiedni czas na zmianę ustawy, ale równocześnie podkreślił w uzasadnieniu, że jeżeli to nie nastąpi, to organy stosujące prawo powinny wyprowadzić stosowne wnioski z przyjętego rozstrzygnięcia i zastosować w praktyce takie reguły postępowania, które będą odpowiadały jego istocie. Oznaczało to w tym konkretnym wypadku, że będą zobowiązane do wzywania pokrzywdzonego, chociaż taki obowiązek nie wynika wyraźnie ze starego zakwestionowanego przez TK przepisu. Przykład ten ilustruje dobrze samą istotę zagadnienia. Na wypadek zaniechania prawodawcy Trybunał powinien dawać wyraźny sygnał praktyce, co można w takiej sytuacji uczynić, jak się zachować, jaką decyzję podjąć, by uniknąć stosowania niekonstytucyjnych przepisów i utrzymywania niekonstytucyjnej sytuacji. To jest, jak sądzę, jakieś wyjście z tej patowej i bardzo niekorzystnej dla państwa prawa sytuacji. Należy mieć jednak świadomość, że to jest rozwiązanie, które nie może być zastosowane w każdym wypadku. Pozostaje poza jego sferą wiele sytuacji, w których bez interwencji ustawodawczej nie da się przywrócić stanu zgodnego z konstytucją.

Warto też zwrócić uwagę na rysującą się od pewnego czasu w orzecznictwie TK tendencję do zapewnienia wcześniejszego wykonania wyroku (zanim dojdzie do zmiany legislacyjnej) w odniesieniu do uczestników postępowania, którzy wystąpili ze skargą konstytucyjną i wygrali spór. Ostatnio takie właśnie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie dot. przepisu 4011 k.p.c., gdzie Trybunał odroczył termin wykonania wyroku, ale jednocześnie wskazał, że niezależnie od tego skarżący mogą w tym czasie "wykonać" wyrok i wystąpić nawet o wznowienie postępowania. To jest kolejny krok zmierzający do różnicowania kontroli konkretnej i abstrakcyjnej prawa. Trybunał uznał, że skarżący inicjujący z pozytywnym skutkiem postępowanie przed TK powinni otrzymywać swoistą "premię" z tej wygranej. Wygrywający przed Trybunałem nie powinni więc czekać na zakończenie postępowania ustawodawczego.

W moim przekonaniu, gdy będą rozważane zmiany w konstytucji, należy pomyśleć również i o tym, by przepisy dotyczące wykonania i skutków wyroków TK były bardziej precyzyjne i szczegółowe, co pozwalałoby na uniknięcie wielu występujących dzisiaj wątpliwości.

prof. Marek Safjan, prezes Trybunału Konstytucyjnego