Hiszpania musi zmienić przepisy
Jak istotne jest prawidłowe implementowanie przepisów prawa europejskiego do prawa krajowego - przekonała się ostatnio Hiszpania. Ponieważ nie wprowadziła istotnych przepisów dwóch dyrektyw do swojej ustawy o zamówieniach publicznych, Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że uchybiła zobowiązaniom, które były na nią nałożone mocą obu dyrektyw.
Hiszpania, tak jak wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązana jest do harmonizacji swojego prawa z prawem europejskim. Dotyczy to także zamówień publicznych, w tym dyrektywy Rady 93/36 EWG z 14 czerwca 1993 r. w sprawie udzielania zamówień publicznych na dostawy oraz 93/37 EWG z tej samej daty, dotyczącej udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane. Po kilku zmianach przez Hiszpanię przepisów ustawy o zamówieniach publicznych i opracowaniu tekstu jednolitego, Komisja Europejska zwróciła jej uwagę w piśmie z września 1997 r., że zmiany nie są dostateczne i wskazała, czego to dotyczy. Uzupełniające pismo wystosowała w lipcu 2004 r. Gdy przepisy dalej się nie zmieniały, a Hiszpania nie zareagowała na wyznaczony już wtedy 2-miesięczny termin do zastosowania się do zaleceń, wniosła skargę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zarzucając uchylanie się od zobowiązań państw członkowskich dotyczących zamówień publicznych.
Komisja ujęła swoje zarzuty w trzech punktach. Pierwszy dotyczył wyłączenia a priori z ujednoliconej ustawy podmiotów prawa prywatnego, gdy tymczasem mogą one być podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 1 lit. b) drugi akapit obu dyrektyw. Drugi zarzut mówił o wyłączeniu spod działania ustawy porozumień o współpracy zawartych między podmiotami prawa publicznego, natomiast w rozumieniu dyrektyw niektóre mogą mieć charakter zamówienia. W końcu Komisja zarzuciła Hiszpanii dopuszczenie stosowania procedury negocjacyjnej w dwóch wypadkach, których dyrektywy nie przewidziały, tj. gdy udziela się zamówienia po postępowaniu uznanym za bezskuteczne oraz udzielania zamówień na towary jednorodne.
Różne wykładnie, różne znaczenie
W uzasadnieniu Komisja twierdziła, że zakres hiszpańskiej ujednoliconej ustawy o zamówieniach publicznych nie pokrywa się z dyrektywami, gdyż stosuje się ją wyłącznie do podmiotów poddanych prawu publicznemu w rozumieniu oczywiście prawa hiszpańskiego. Natomiast dla dyrektyw z punktu widzenia definicji "podmiotu prawa publicznego" jego forma prawna nie ma znaczenia. Dlatego uważa, że do pojęcia "instytucji zamawiającej" należy stosować wykładnię funkcjonalną, a to przekłada się na podmiot prawa publicznego. Rząd hiszpański twierdził na to, że stosuje wykładnię literalną pojęcia "podmiot prawa publicznego", bo taką uważa za słuszną, wynika to zresztą z innych dyrektyw. ETS stwierdził, że do tego, by uznać podmiot prawa prywatnego za podmiot prawa publicznego w rozumieniu dyrektyw 93/36 i 93/37 należy zbadać tylko, czy podmiot taki spełnia łącznie trzy warunki wymienione w ich art. 1 lit. b) drugi akapit. Podmiot taki musi być ustanowiony w celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, który nie ma charakteru przemysłowego lub handlowego; mieć osobowość prawną; być finansowany w przeważającej części przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego, albo jego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych instytucji, albo ponad połowę składu jego organu administracji, zarządu lub rady nadzorczej stanowią osoby mianowane przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego.
Za szeroka interpretacja
Jeśli chodzi o drugi zarzut, to Komisja stwierdziła, że hiszpańska ustawa wyłączyła spod swego działania porozumienia o współpracy między administracją państwową a jednostkami ubezpieczeń społecznych, wspólnotami autonomicznymi, jednostkami lokalnymi, ich samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi i wszelkimi podmiotami publicznymi i między tymi jednostkami wzajemnie. Dyrektywy nie przewidują takiego wyłączenia, a porozumienia mogą stanowić - w ich rozumieniu - zamówienia. Hiszpania odpowiadała na to, że porozumienia są u nich zwykłym sposobem regulowania wzajemnych stosunków i pozostają poza obszarem zamówień publicznych. ETS podkreślił, że z zamówieniem na dostawy i roboty budowlane mamy do czynienia wtedy, gdy strony zawrą pisemną, odpłatną umowę a jej przedmiotem jest kupno towarów lub wykonanie określonych robót budowlanych. Chodzi więc o zbadanie istnienia umowy, a więc zarzut Komisji jest słuszny, bo z pewnością w wielu wypadkach może chodzić o zamówienie.
Ścisła interpretacja przepisów
W końcu zarzut dopuszczenia procedury negocjacyjnej w dwóch wypadkach, których dyrektywy nie przewidują, tj. wtedy, gdy wcześniej postępowanie uznano za bezskuteczne oraz na dostawę towarów jednorodnych. Komisja twierdziła, że dopuszczając podniesienie początkowej ceny oferty, mogącej dochodzić do 10 proc. w stosunku do ceny przyjętej w procedurze otwartej lub ograniczonej, Hiszpania naruszyła dyrektywy, bo jej przepisy zezwalają de facto na zmianę początkowych warunków zamówienia, choć mówią o zmianach nieistotnych. ETS uznał, że te przepisy dyrektyw należy interpretować ściśle, co oznacza, że państwom członkowskim nie wolno dopuszczać stosowania procedury negocjacyjnej w wypadkach nieprzewidzianych w dyrektywach ani dodawać w takiej sytuacji nowych warunków.
W tej sytuacji ETS w wyroku z 13 stycznia 2005 r. stwierdził, że Hiszpania uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą z mocy wymienionych dyrektyw.
Marta Pionkowska
