Kto odpowiada za dziurę w budżecie

Kwestia równoważnia finansów powinna być najważniejszą sprawą w debacie wyborczej. Ale z różnych powodów wszystkie strony tej debaty (o ile dotychczasowy przebieg kampanii można uznać za debatę) unikają przedstawiania konkretnych i realnych pomysłów na finanse publiczne. Startujące w wyborach partie wiedzą, że jest to sprawa trudna, niezwykle ważna, ale dla wyborców mało zrozumiała. Wchodząc w szczegóły dotyczące równoważenia finansów publicznych łatwo narazić się tej, czy innej grupie wyborców lub wystawić się na zarzut braku kompetencji. Zamiast więc przedstawiać realne plany ustabilizowania finansów publicznych toczą spór o to, kto jest odpowiedzialny za to, że finanse są w złym stanie.

Rząd jeszcze w czerwcu przyjął projekt budżetu na rok 2012, chcąc przeprowadzić ustawę zanim zacznie się kampania wyborcza. Minister finansów nie zauważył, że związki zawodowe mogą opóźnić uchwalenie budżetu, nie przesyłając swych opinii. Ten błąd spowodował, że ustawa zostanie skierowana do Sejmu dopiero w końcu września, a przyjmowana już przez nowy Sejm.

Rząd zamiast korzyści z szybkiego uchwalenia budżetu znalazł się w kłopotliwej sytuacji. Po pierwsze - trudno racjonalnie wyjaśnić ten falstart. Po drugie, sytuacja makroekonomiczna w Polsce i na świecie uległa pogorszeniu i część ekonomistów uważa, że rząd nie uzyska w przyszłym roku zakładanych dochodów. Tym samym konieczne będzie głębsze cięcie wydatków.

Deficyt i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2007-2010 (mln zł)

W przyjętych w kwietniu br. Założeniach Projektu Budżetu Państwa na rok 2012 prognozuje się wzrost PKB w 2011 i 2012 roku 4 proc., nominalny wzrost przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej o 5,8 proc., wzrost przeciętnego zatrudnienia w gospodarce narodowej o 1,3 proc. i osiągnięcie stopy bezrobocia rejestrowanego na koniec 2012 roku 10 proc. Optymistyczne założenia wynikały z sygnałów silnego ożywienia gospodarki niemieckiej w I kwartale. Ale w sierpniu pojawiło się szereg informacji o spowolnieniu światowej i polskiej gospodarki.

Wprawdzie dynamika w I półroczu była wysoka - 4,4 proc. w I kwartale, 4,3 proc. w II kwartale - ale produkcja przemysłowa w czerwcu wzrosła zaledwie o 2 proc., a w lipcu o 1,8 proc. - w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Banki i instytuty ekonomiczne jeden po drugim obniżają prognozy wzrostu na rok 2011, a zwłaszcza 2012. Według Instytutu BIEC polska gospodarka spowolni w przyszłym roku do 2,7 proc. BNP Paribas obniżył prognozę przyszłoroczną do 2,5 proc., a tegoroczną do 3,5 proc. JP Morgan zakłada wzrost PKB w Polsce o 3,8 proc. w br. i 3,0 proc. w 2012 r. Citibank odpowiednio 3,8 i 2,9 proc.

Niższy wzrost PKB, gorsza sytuacja na rynku pracy i słabnąca konsumpcja mogą spowodować, że zamiast spodziewanych blisko 270 mld zł w przyszłym roku dochodów podatkowych do kasy państwa może wpłynąć o 15-20 mld zł mniej. A zatem konieczne będą dodatkowe cięcia wydatków lub też rząd będzie musiał odłożyć ambitny plan ograniczenia deficytu sektora finansów publicznych do poziomu poniżej 3 proc. o co najmniej rok.

Debata na ten temat byłaby dla rządu kłopotliwa, gdyż wątpliwości co do realności założeń makroekonomicznych i projektu budżetu zgłaszają nie tylko opozycyjni politycy, ale też ekonomiści nie zaangażowani w spory polityczne.

Dla głównych partii opozycyjnych to dobra okazja, by w debatach publicznych osłabić poparcie dla rządzącej koalicji i zyskać w oczach wyborców. Problem w tym, że z publicznych wypowiedzi liderów PiS i SLD, a także z ich oficjalnych programów nie można wywnioskować, by w ugrupowaniach tych rozumiano rzeczywistą sytuację makroekonomiczną i zagrożenia dla polskich finansów publicznych. Politycy nie przedstawiają pomysłów, adekwatnych do sytuacji, co jest niepokojące. Być może po prostu nie zdają sobie sprawy z tego, jak groźna dla Polski może być nowa fala kryzysu światowego.

Politycy Prawa i Sprawiedliwości w dyskusji o finansach publicznych koncentrują się na dwu sprawach. Na osiągnięciach rządu Jarosława Kaczyńskiego oraz błędach rządu PO-PSL, które doprowadziły do znacznego wzrostu długu publicznego. Całkowicie pomijają kontekst międzynarodowy - światowy kryzys, który zaczął się niemal równo z poprzednimi wyborami i osiągnął kulminację jesienią 2008 roku. Rząd Donalda Tuska niewątpliwie popełnił rozmaite błędy w polityce fiskalnej, ale krytyka ze strony opozycji (szczególnie PiS) jest w wielu punktach nielogiczna.

Politycy PiS słusznie podkreślają, że ważnym czynnikiem, łagodzącym w 2009 roku spadek PKB były obniżki PiT i składki rentowej przyjęte w latach 2006 i 2007, ale wprowadzone w życie w roku 2008 i 2009. Dodatkowo wprowadzone zostały prorodzinne ulgi podatkowe. Wszystko to razem spowodowało ubytek dochodów budżetowych w wysokości około 40 mld zł, czyli ok. 2,5 proc. PKB. To rozluźnienie fiskalne wprowadzone w czasie, gdy ministrem finansów była Zyta Gilowska nie wynikało ze świadomej polityki antyrecesyjnej. W latach 2006-2007 polska gospodarka rosła tak szybko, że można było obawiać się przegrzania.

Globalny kryzys był zjawiskiem zewnętrznym, którego wybuch nie był przez rząd PiS przewidywany. Gdy jednak się zdarzył okazało się, że obniżki podatków i składek działają łagodząco. Zadziałał potężny impuls fiskalny. Podobnie z recesją walczyły niemal wszystkie inne rządy. Tyle, że w Polsce zaczęliśmy z recesją walczyć zanim wystąpiły jej objawy i był to raczej przypadek niż świadoma polityka.

Można się zastanawiać nad scenariuszem alternatywnym - co by było, gdyby składka rentowa i PiT pozostały na poprzednim poziomie. Z jednej strony mielibyśmy głębszą recesję (zapewne w 2009 roku mielibyśmy spadek PKB, zamiast niewielkiego wzrostu) i z tego powodu dochody podatkowe byłyby mniejsze, a bezrobocie większe. Z drugiej strony wyższe stawki generowałyby wyższe wpływy, zwłaszcza w latach 2010 i 2011, gdy światowa recesja dobiegła końca. Nie sposób jednoznacznie powiedzieć, jaki ostateczny byłby bilans budżetu, choć w dłuższym okresie z całą pewnością pozytywny. Innymi słowy: PiS jest częściowo odpowiedzialny za spadek dochodów i większy deficyt oraz dług w latach 2008-2011, a z drugiej strony ma część zasług za to, że w 2009 roku gospodarka utrzymała dodatni wzrost.

W styczniu 2009 roku PiS i SLD domagały się od rządu dodatkowego rozluźnienia fiskalnego. PiS zaprezentował wówczas własny pakiet antykryzysowy, a w nim propozycję zwiększenia wydatków inwestycyjnych państwa, wprowadzenie szeregu ulg dla firm (m.in. rozłożenie spłaty niektórych świadczeń fiskalnych na dłuższy czas), obniżenie VAT na żywność z 7 do 6 proc. oraz natychmiastową nowelizację dopiero co przyjętego budżetu, zwiększającą deficyt o 7 mld zł.

Rząd miał świadomość, że poluzowanie fiskalne i tak nastąpi - jako reakcja na spowolnienie wzrostu oraz jako skutek obniżenia PIT i składki rentowej. Dlatego z rad opozycji nie skorzystał. Ustawę budżetową znowelizował dopiero w lipcu, gdy stało się jasne, że wpływy podatkowe na skutek spowolnienia wzrostu będą znacznie niższe (o ponad 40 mld zł) od planowanych. Planowany deficyt został podniesiony do 27 mld zł (ostateczne wykonanie 23,8 mld), a wydatki dostosowane do spadających dochodów.

Sytuacja budżetu znacznie pogorszyła się na skutek recesji, lecz opozycja zamiast nawoływać do większych oszczędności domagała się dodatkowych wydatków.

Dziś PiS krytykuje rząd zarówno za to, że dopuścił do nadmiernego długu, jak i za to, że niedostatecznie stymulował wzrost gospodarczy wydatkami z budżetu. Jest to oczywiście zarzut wewnętrznie sprzeczny.

Politycy PiS chętnie sięgają do argumentów historycznych. Pokazują, że w latach 2005-2007 nastąpiła znaczna poprawa sytuacji finansowej państwa, a w latach 2008-2011 gwałtowne pogorszenie. Jeśli abstrahujemy od koniunktury jest to prawda. Dług publiczny w stosunku do PKB był w końcu roku 2007 o 2,1 punktu procentowego niższy niż w roku 2005.

Trzeba jednak pamiętać, że lata 2006 i 2007 to szczyt koniunktury, która rozpoczęła się wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej. W latach 2004-2006 Polska gospodarka rosła w tempie średnio o ponad 3 punkty procentowe wyższym niż Unia Europejska. Wzrost 3 proc. w UE oznacza ponad 6-procentowe tempo w Polsce. Dobra koniunktura trwała w Polsce dłużej niż w Unii, gdzie już w 2008 roku zaczęło się wyraźne spowolnienie. Polska osiągnęła wówczas przyzwoity ponad 5-procentowy wzrost. W okresie głębokiej recesji w Europie - w roku 2009 - polska gospodarka utrzymała dodatnia dynamikę.

Wzrost 6,2 proc. w roku 2006 i 6,8 proc. w roku 2007 był powyżej potencjalnych możliwości polskiej gospodarki. Wynikał przede wszystkim z konsumowania koniunktury europejskiej. Bardzo szybko rósł polski eksport do Unii, napływał kapitał zagraniczny, tworząc w Polsce miejsca pracy.

Mimo dobrej koniunktury w roku 2006 nastąpił przyrost długu publicznego zarówno w wielkościach bezwzględnych, jak i w stosunku do PKB. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych liczony według metodologii ESA 95 utrzymywał się na wysokim, jak na dobrą koniunkturę, poziomie 3,8 proc. Poniżej 3 proc. spadł dopiero w roku 2007 i wówczas z Polski została zdjęta procedura nadmiernego deficytu. Ponieważ wzrost PKB był znacznie ponad wzrost potencjalny, strukturalny deficyt pozostawał wysoki, na co wskazywali wówczas urzędnicy z Brukseli.

Wysoki wzrost gospodarczy sprzyjał wzrostowi dochodów budżetowych. Ale niemal w tym samym tempie rosły wydatki. O ile jednak dochody budżetu są zmienne i zależą od koniunktury, dużą część wydatków jest sztywne. Podjęte zobowiązania są trudne do anulowania, gdy gospodarka ma kłopoty. Za rządów PiS przyjęto ustawy, zwiększające wydatki sztywne budżetu. Między innymi kilkakrotnie nowelizowano ustawę o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wprowadzając wyższą indeksację, uchwalono nowelizację ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne, wprowadzono wyższe zasiłki porodowe (tzw. becikowe) oraz ulgi rodzinne przy PIT, wydłużono urlopy macierzyńskie. Rząd nie uczynił też niczego, by ograniczyć nadmierne zobowiązania państwa. Przedłużane było prawo do wcześniejszych emerytur, które co roku zwiększały koszty państwa.

Obniżki podatków PIT i składek rentowych wprowadzone za rządów PiS weszły w życie, gdy rządziła już koalicja PO-PSL. Decyzja ta nie uderzyła więc w dochody budżetu w latach 2005-2007, natomiast miała znaczenie dla budżetów późniejszych.

W sumie od 2005 do 2007 roku dochody budżetu państwa wzrosły o 31 proc., a wydatki o 21 proc. Rząd działający w okresie dobrej koniunktury niewiele zrobił dla ograniczenia wydatków. Nie wprowadził reguły wydatkowej wiążącej (w taki czy inny sposób) wzrost wydatków budżetowych ze wzrostem PKB.

Polityka ta była kontynuowana przez rząd PO-PSL w roku 2008. Tyle, że istotnym elementem dochodów budżetu stały się środki z Unii Europejskiej, a wydatków -rozliczenia z Unią. Napływ i rozliczanie środków w ostatnich 4 latach były nieregularne. W latach 2008-2009 ich efekt netto dla budżetu był dodatni. W roku 2009 dzięki środkom unijnym dochody budżetowe wzrosły w dość wysokim tempie ponad 8 proc. i w równie szybkim tempie rosły wydatki.

Po "oczyszczeniu" liczb ze środków unijnych okazuje się, że dochody budżetowe w okresie rządów PO-PSL cały czas rosły, choć w tempie wolniejszym niż za rządów poprzedniej koalicji. Jednocześnie wydatki w latach 2008-2009 rosły znacznie szybciej od dochodów. Dopiero w roku 2010 rząd w niewielkim stopniu ograniczył wydatki. Gdyby wcześniej udało się ograniczyć wzrost wydatków do poziomu odpowiadającego dynamice dochodów, deficyt budżetu centralnego w roku 2010 wyniósłby (bez rozliczenia środków z Unii) 14 mld zł, a dług publiczny (bez doliczania dodatkowych kosztów obsługi) byłby niższy o ponad 60 mld zł, czyli ok. 4 proc. PKB.

Spór obu największych ugrupowań o przyczyny narastania długu można rozstrzygnąć remisem. Oba rządy: Kaczyńskiego i Tuska odpowiadają w podobnym stopniu za narastający dług publiczny.

Witold Gadomski