Opinia RPP do ustawy budżetowej na 2004 r.

I. Uwagi ogólne

1. Projekt Ustawy budżetowej na rok 2004 przewiduje bardzo wysoki wzrost deficytu

budżetu państwa z 38,7 mld zł (4,8% PKB) do poziomu 45,5 mld zł (5,3% PKB).

Wprowadzona w projekcie zmiana dotycząca wydatków budżetowych, tj.

nieuwzględnienie dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na ubytek składek

ubezpieczeniowych przesyłanych do otwartych funduszy emerytalnych, powoduje, że

zawarte w dokumencie dane nie są porównywalne z tegorocznym budżetem.

Zaciemnia to obraz stanu finansów publicznych i zmniejsza przejrzystość polityki

fiskalnej. Deficyt, porównywalny z 2003 r., wyniesie w 2004 r. ok. 56,9 mld zł (6,6%

PKB). Oznacza to jego gwałtowny wzrost o ok. 1,8 pkt. proc. PKB.

2. Średniookresowa strategia finansów publicznych przewiduje, że relacja długu

publicznego do PKB wyniesie w 2003 roku 51,5%. Oznacza to przekroczenie

pierwszego progu ostrożnościowego i konieczność zastosowania działań naprawczych,

aby relacja deficytu do dochodów w budżecie państwa na 2005 rok nie była większa

od osiągniętej w 2003 roku. Projekt przyszłorocznego budżetu nie tylko nie

przewiduje podjęcia żadnych działań zmierzających do ograniczenia w przyszłości

relacji długu publicznego do PKB, lecz - przeciwnie - zaproponowana skala ekspansji

fiskalnej stwarza bardzo poważne ryzyko przekroczenia następnego progu

ostrożnościowego w wysokości 55% już w 2004 roku. Ten negatywny scenariusz nie

spełniłby się w roku następnym jedynie w przypadku wystąpienia bardzo pomyślnego

zbiegu kilku okoliczności, a mianowicie jeśli: wzrost gospodarczy wyniesie 5%, kurs

złotego do euro i dolara wzmocni się, do poziomu odpowiednio 4,25 oraz 3,78,

przychody netto z prywatyzacji wyniosą 7 mld złotych, zaś deficyty poza budżetem

centralnym (np. w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub w Funduszu Pracy) nie

przekroczą optymistycznie zaplanowanych wielkości.

Natomiast wystąpienie nawet jednego z niżej wymienionych zdarzeń spowoduje, że

dług publiczny w relacji do PKB przekroczy 55%, a więc drugi próg ostrożnościowy

wymieniony w Ustawie o finansach publicznych:

- wzrost PKB wyniesie nie więcej niż 4,5%,

- przychody z prywatyzacji będą niższe o co najmniej 2 mld zł niż przewidywane w 

2003 r. lub planowane w 2004 r.,

- kurs złotego do euro i dolara będzie słabszy o co najmniej 3% niż założono w 

projekcie ustawy budżetowej na 2004 r.,

- łączny przyrost zadłużenia funduszy celowych przekroczy ponad 2 mld zł

prognozowany poziom.

Przekroczenie przez dług publiczny w 2004 roku granicy 55% PKB wymaga

skonstruowania takiego budżetu na 2006 rok, który będzie prowadził do obniżenia

relacji długu publicznego do PKB poniżej poziomu z 2004 roku. Spełnienie tego

wymogu może oznaczać konieczność osiągnięcia w 2006 roku nadwyżki budżetowej.

W takiej sytuacji niezbędny zakres wymuszonej konsolidacji fiskalnej obejmowałby

zarówno drastyczne ograniczenie wydatków, jak i gwałtowny wzrost podatków.

Tempo wprowadzania, jak i skala wymaganych dostosowań budżetowych

prowadziłyby do bardzo poważnych, negatywnych skutków gospodarczych i 

społecznych.

Zatem zdaniem Rady minimalny zakres reformy finansów publicznych powinien

prowadzić do takiej konstrukcji budżetu na 2004 rok, aby wyeliminować ryzyko

przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego.

Znaczne pogłębienie nierównowagi finansów publicznych dokonuje się w warunkach

szybkiego wzrostu gospodarczego. Tym samym jeszcze szybciej rośnie deficyt

strukturalny, który z definicji jest oczyszczony z wpływu czynników cyklicznych.

3. W projekcie ustawy budżetowej założono szybki wzrost wydatków budżetu państwa.

W projekcie nie ma rozwiązań systemowych, które ograniczałyby ich dynamikę. Po

raz kolejny, podjęcie niezbędnych rozwiązań trwale ograniczających wydatki

publiczne przesuwane jest na następne lata.

4. Rada Polityki Pieniężnej wyraża obawę, że tak znaczny wzrost deficytu budżetowego

i w jego następstwie wzrost długoterminowych stóp procentowych będzie prowadzić

do wypychania inwestycji sektora prywatnego przez wydatki budżetowe, hamując

wzrost gospodarczy. Zjawiskom tym będzie towarzyszyć zwiększona niepewność co

do kształtowania się kursów walutowych, które mogą różnić się od prognozy

rządowej. Niepewność, co do sytuacji fiskalnej nasuwa też uwagę, że założenia w 

zakresie bilansu płatniczego są zbyt optymistyczne.

5. W świetle przedstawionego projektu Ustawy budżetowej na 2004 r. oraz

Średniookresowej strategii finansowej kluczowe będzie pilne przedstawienie przez

rząd i wprowadzenie w życie programu uzdrowienia finansów publicznych. Program

ten, nieznany na etapie konstruowania opinii, musi zawierać rozwiązania trwale

ograniczające wydatki sektora finansów publicznych. Dotyczy to reform

systemowych po stronie wydatków sektora finansów publicznych oraz głębokiej

restrukturyzacji nierentownych sektorów, przede wszystkim górnictwa węgla

kamiennego, PKP oraz ochrony zdrowia. Trwałe uzdrowienie finansów publicznych

wymaga również działań zwiększających podaż rejestrowanej pracy oraz popyt na

pracę. Wiarygodny program, prowadzący do radykalnego obniżenia deficytu sektora

finansów publicznych, pozwoli uniknąć poważnych problemów finansowych państwa

i w efekcie zaburzeń rozwoju gospodarczego. Program racjonalizacji wydatków

publicznych będzie mieć zasadnicze znaczenie z punktu widzenia decyzji rynków

finansowych, inwestorów zagranicznych oraz krajowych podmiotów gospodarczych.

II. Założenia makroekonomiczne budżetu

6. Konstrukcja budżetu na 2004 r. jest oparta na dwóch podstawowych założeniach:

- średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniesie 2%,

- produkt krajowy brutto wzrośnie o 5%.

Prognoza inflacji nie budzi zastrzeżeń. Założenie o wzroście gospodarczym stanowi

górną granicę dostępnych obecnie prognoz.

7. Przyspieszenie wzrostu gospodarczego w 2004 r. ma być rezultatem znacznie wyższej

niż w 2003 r. dynamiki popytu krajowego, w tym przede wszystkim wzrostu

nakładów brutto na środki trwałe o 12,2% i konsumpcji indywidualnej o 3,8%.

Zarówno poprawa sytuacji finansowej przedsiębiorstw, jak i akcesja do UE mogą nie

wystarczyć do tak silnego pobudzenia inwestycji. Ponadto stan finansów publicznych

będzie negatywnie wpływać na skłonność przedsiębiorstw do inwestowania,

ograniczając dostępność zewnętrznych środków na finansowanie inwestycji i rodząc

niepewność, co do perspektyw gospodarki. Sytuacja finansów publicznych może

również ograniczać napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

8. Prognoza sytuacji makroekonomicznej w 2004 r. została opracowana na podstawie

niespójnych założeń.

Przewidywany wzrost dochodów do dyspozycji wydaje się uzasadniony wyższym

poziomem aktywności gospodarczej i związanymi z nim zmianami na rynku

pracy, jak również wzrostem dochodów gospodarstw domowych z działalności na

własny rachunek. Przy wzroście dochodów do dyspozycji można spodziewać się

wzrostu skłonności do oszczędzania a nie spadku, jak zakłada się w projekcie.

Zgodnie z założeniami rządowymi tempo wzrostu popytu krajowego w 2004 r.

wyniesie 5,0%. W takim przypadku należałoby oczekiwać znacznie silniejszego

od przyjętego w projekcie ustawy pogorszenia eksportu netto. Ożywienie

inwestycyjne w związku z potrzebami modernizacyjnymi pociąga za sobą duży

wzrost importu, nawet przy utrzymaniu relatywnie wysokiej dynamiki eksportu.

Negatywny wkład eksportu netto do wzrostu PKB może być większy od

przyjmowanego w projekcie ustawy.

III. Finanse publiczne w 2004 r.

Dochody

9. W projekcie przewiduje się radykalną obniżkę stawki podatku dochodowego od

podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co powinno przynieść pozytywne

efekty ekonomiczne w dłuższej perspektywie. Konieczność głębokiego ograniczenia

deficytu budżetowego w latach następnych może jednak oznaczać nietrwałość

przyjętych rozwiązań, a tym samym stwarza wysokie prawdopodobieństwo wzrostu

stawek podatkowych w przyszłości. Ponadto zróżnicowanie podatku dochodowego

dla różnych grup podatników wprowadza w 2004 roku niepewność, co do trafności

oszacowania wpływów z podatków bezpośrednich. Jest to szczególnie niekorzystne w 

obliczu gwałtownie rosnącego deficytu budżetowego i zadłużenia państwa.

Wydatki

10. Realizacja projektu budżetu państwa w przedstawionym kształcie oznacza wzrost

wydatków nominalnie o 9,9% i realnie o 7,7%. Planowane zwiększenie wydatków

budżetu państwa jest w połowie spowodowane kosztami akcesji Polski do UE. Istotny

jest jednak również wysoki wzrost pozostałych wydatków budżetowych. Jest on

konsekwencją braku zasadniczych zmian systemowych po stronie wydatków budżetu

państwa.

11. W 2004 r. utrzyma się wysoki udział wydatków prawnie zdeterminowanych w 

wydatkach ogółem. Dane przedstawione w projekcie ustawy budżetowej deformują

faktyczny obraz tych wydatków. Spowodowane jest to zmianami w klasyfikacji

wydatków - wyłączeniem dotacji dla OFE, jak również niezaliczeniem do wydatków

prawnie zdeterminowanych składki członkowskiej do UE. Skorygowanie wydatków o 

te wielkości pokazuje, iż udział wydatków prawnie zdeterminowanych pozostaje w 

2004 r. bardzo wysoki i wynosi 66,6% wydatków budżetowych ogółem. Jest to tylko

o 1,5 pkt. proc. mniej niż w roku 2003, podczas gdy w ustawie budżetowej wykazuje

się zmniejszenie udziału o 6,4 pkt. proc.

12. Nie ulega również poprawie struktura wydatków w ujęciu zadaniowym1, co ogranicza

pole dla realizacji prorozwojowych zadań budżetu. Wprawdzie zakłada się wzrost

udziału wydatków na podstawowe funkcje państwa (z 30,3% w 2003 r. do 30,8% w 

2004 r.), ale zmniejsza się udział wydatków przeznaczanych na gospodarkę i 

infrastrukturę (z 9,4% w br. do 8,3% w 2004 r.). Najwięcej środków nadal będą

absorbowały cele socjalne (36,3%). Stanowi to obniżenie udziału wydatków

socjalnych w stosunku do 2003 r. o 0,7 pkt. proc., lecz jest to po części związane z 

niskim poziomem dotacji dla Funduszu Pracy.

1 Wydatki ogółem uwzględniają dotację dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a pomniejszone zostały o środki własne Unii Europejskiej.

Deficyt i jego finansowanie

13. Wzrostowi deficytu budżetu państwa towarzyszy gwałtowne pogorszenie salda

pierwotnego, które jest jedną z głównych miar stabilności fiskalnej. Deficyt

pierwotny wyniesie w przyszłym roku ok. 30 mld zł - ponad dwukrotnie więcej niż w 

2003 r. Deficyt pierwotny występował tylko na początku okresu transformacji i w

trzech ostatnich latach, ale był niższy niż przewidywany na 2004 r. Planowany na

2004 r. deficyt pierwotny na poziomie 3,5% PKB (1,7% PKB w 2003 r.), świadczy o 

poważnym zagrożeniu wystąpienia sytuacji kryzysowej w finansach publicznych.

14. Zgodnie z przedstawionym projektem potrzeby pożyczkowe budżetu państwa w 

ujęciu netto wyniosą ok. 56 mld zł wobec 37,4 mld zł w 2003 r., co oznacza ich

istotny wzrost (o ok. 50%). Będzie to miało negatywny wpływ na oszczędności

krajowe i stwarzało poważne ryzyko wzrostu długoterminowych rynkowych stóp

procentowych, niezależnie od decyzji NBP. Zwiększona emisja papierów skarbowych

na rynku krajowym będzie ograniczać dostęp przedsiębiorstw i gospodarstw

domowych do kredytów bankowych, a więc ograniczać możliwości rozwojowe

gospodarki.

15. W kluczowej dla rachunku transferów z UE sprawie, czyli w prognozie

wykorzystania środków z budżetu UE dla Polski, prezentowane są nadzwyczaj

optymistyczne szacunki. Zakłada się, iż w 2004 roku napłynie 865 mln EUR (3.677

mln zł). Oznacza to, iż wliczono do rachunku uzyskanych środków nie tylko zaliczkę

(10% całości spodziewanych płatności w okresie 2004-2006), ale kolejne 10% (433

mln EUR). Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia, uzyskanie płatności

ponad zaliczkę jest mało prawdopodobne.

Mało prawdopodobny wydaje się również szacunek płatności z funduszy

przedakcesyjnych w 2004 r. (6.338 mln zł, czyli 1.491 mln EUR). Oznaczałoby to o 

100% więcej od zakładanej przez Komisję Europejską absorpcji w roku bieżącym,

przy czym nie jest pewne, że tegoroczna absorpcja będzie tak wysoka. W 

szczególności zakłada się skokowy wzrost wykorzystania środków programów ISPA

i SAPARD. Wydaje się, że nawet zakładając wielki postęp w kontraktowaniu, te

szacunki są o 20-30% zawyżone.

Podsumowując, transfery do Polski w 2004 r. są prawdopodobnie przeszacowane o 

3 - 3,5 mld zł (ok. 705 - 820 mln EUR). Sprawia to, że transfery z Unii Europejskiej

pomniejszone o składkę członkowską Polski w roku 2004 mogą wynieść, co

najwyżej 1,1 - 1,3 mld EUR, a nie 1,9 mld EUR.

16. W projekcie przewiduje się, iż w 2003 r. przychody z prywatyzacji przekazane do

budżetu państwa mają zostać zrealizowane na poziomie 4,5 mld zł (61% planowanej

wielkości). W 2004 r. planuje się wzrost wpływów z prywatyzacji zasilających budżet

państwa do 7 mld zł, głównie na skutek przesunięcia wpływów planowanych

pierwotnie na 2003 r. Dalsze opóźnianie przekształceń własnościowych w gospodarce

grozi narastaniem problemów w przedsiębiorstwach niesprywatyzowanych,

osłabiając przez to finanse państwa. Dodatkowo, przychody z prywatyzacji pozwalają

ograniczyć emisję skarbowych papierów wartościowych, a w konsekwencji dług

publiczny i koszty jego obsługi. W świetle doświadczeń ostatnich lat osiągnięcie

założonych 7 mld zł jest niepewne, a uzyskanie znacząco niższej kwoty z 

prywatyzacji zwiększa ryzyko przekroczenia pułapu 55% PKB przez dług publiczny.

Dług publiczny

17. W 2004 r. tylko przy wyjątkowo korzystnym zbiegu okoliczności państwowy dług

publiczny nie przekroczy 55% PKB. Dalsze odkładanie niezbędnych reform sektora

finansów publicznych, przy niekorzystnym scenariuszu wzrostu gospodarczego,

prowadziłoby do przekroczenia przez dług publiczny 60% PKB w 2005 r.

18. Przedstawione plany finansowe funduszy i agencji na 2004 r. zakładają deficyt tych

jednostek sektora publicznego w wysokości 6,6 mld zł, tj. 0,8% PKB. Założony

poziom deficytu budzi wątpliwości ze względu na optymistyczne prognozy ich strony

dochodowej. Prawdopodobny wzrost deficytu tych jednostek, finansowany kredytem

bankowym, będzie dodatkowo podnosić poziom długu publicznego. Istnieje również

zagrożenie narastania ukrytego długu państwowego wynikającego ze wzrostu

wymagalnych zobowiązań służby zdrowia oraz niższego transferu składek

emerytalnych do OFE.