I. Uwagi ogólne
1. Projekt Ustawy budżetowej na rok 2004 przewiduje bardzo wysoki wzrost deficytu
budżetu państwa z 38,7 mld zł (4,8% PKB) do poziomu 45,5 mld zł (5,3% PKB).
Wprowadzona w projekcie zmiana dotycząca wydatków budżetowych, tj.
nieuwzględnienie dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na ubytek składek
ubezpieczeniowych przesyłanych do otwartych funduszy emerytalnych, powoduje, że
zawarte w dokumencie dane nie są porównywalne z tegorocznym budżetem.
Zaciemnia to obraz stanu finansów publicznych i zmniejsza przejrzystość polityki
fiskalnej. Deficyt, porównywalny z 2003 r., wyniesie w 2004 r. ok. 56,9 mld zł (6,6%
PKB). Oznacza to jego gwałtowny wzrost o ok. 1,8 pkt. proc. PKB.
2. Średniookresowa strategia finansów publicznych przewiduje, że relacja długu
publicznego do PKB wyniesie w 2003 roku 51,5%. Oznacza to przekroczenie
pierwszego progu ostrożnościowego i konieczność zastosowania działań naprawczych,
aby relacja deficytu do dochodów w budżecie państwa na 2005 rok nie była większa
od osiągniętej w 2003 roku. Projekt przyszłorocznego budżetu nie tylko nie
przewiduje podjęcia żadnych działań zmierzających do ograniczenia w przyszłości
relacji długu publicznego do PKB, lecz - przeciwnie - zaproponowana skala ekspansji
fiskalnej stwarza bardzo poważne ryzyko przekroczenia następnego progu
ostrożnościowego w wysokości 55% już w 2004 roku. Ten negatywny scenariusz nie
spełniłby się w roku następnym jedynie w przypadku wystąpienia bardzo pomyślnego
zbiegu kilku okoliczności, a mianowicie jeśli: wzrost gospodarczy wyniesie 5%, kurs
złotego do euro i dolara wzmocni się, do poziomu odpowiednio 4,25 oraz 3,78,
przychody netto z prywatyzacji wyniosą 7 mld złotych, zaś deficyty poza budżetem
centralnym (np. w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub w Funduszu Pracy) nie
przekroczą optymistycznie zaplanowanych wielkości.
Natomiast wystąpienie nawet jednego z niżej wymienionych zdarzeń spowoduje, że
dług publiczny w relacji do PKB przekroczy 55%, a więc drugi próg ostrożnościowy
wymieniony w Ustawie o finansach publicznych:
- wzrost PKB wyniesie nie więcej niż 4,5%,
- przychody z prywatyzacji będą niższe o co najmniej 2 mld zł niż przewidywane w
2003 r. lub planowane w 2004 r.,
- kurs złotego do euro i dolara będzie słabszy o co najmniej 3% niż założono w
projekcie ustawy budżetowej na 2004 r.,
- łączny przyrost zadłużenia funduszy celowych przekroczy ponad 2 mld zł
prognozowany poziom.
Przekroczenie przez dług publiczny w 2004 roku granicy 55% PKB wymaga
skonstruowania takiego budżetu na 2006 rok, który będzie prowadził do obniżenia
relacji długu publicznego do PKB poniżej poziomu z 2004 roku. Spełnienie tego
wymogu może oznaczać konieczność osiągnięcia w 2006 roku nadwyżki budżetowej.
W takiej sytuacji niezbędny zakres wymuszonej konsolidacji fiskalnej obejmowałby
zarówno drastyczne ograniczenie wydatków, jak i gwałtowny wzrost podatków.
Tempo wprowadzania, jak i skala wymaganych dostosowań budżetowych
prowadziłyby do bardzo poważnych, negatywnych skutków gospodarczych i
społecznych.
Zatem zdaniem Rady minimalny zakres reformy finansów publicznych powinien
prowadzić do takiej konstrukcji budżetu na 2004 rok, aby wyeliminować ryzyko
przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego.
Znaczne pogłębienie nierównowagi finansów publicznych dokonuje się w warunkach
szybkiego wzrostu gospodarczego. Tym samym jeszcze szybciej rośnie deficyt
strukturalny, który z definicji jest oczyszczony z wpływu czynników cyklicznych.
3. W projekcie ustawy budżetowej założono szybki wzrost wydatków budżetu państwa.
W projekcie nie ma rozwiązań systemowych, które ograniczałyby ich dynamikę. Po
raz kolejny, podjęcie niezbędnych rozwiązań trwale ograniczających wydatki
publiczne przesuwane jest na następne lata.
4. Rada Polityki Pieniężnej wyraża obawę, że tak znaczny wzrost deficytu budżetowego
i w jego następstwie wzrost długoterminowych stóp procentowych będzie prowadzić
do wypychania inwestycji sektora prywatnego przez wydatki budżetowe, hamując
wzrost gospodarczy. Zjawiskom tym będzie towarzyszyć zwiększona niepewność co
do kształtowania się kursów walutowych, które mogą różnić się od prognozy
rządowej. Niepewność, co do sytuacji fiskalnej nasuwa też uwagę, że założenia w
zakresie bilansu płatniczego są zbyt optymistyczne.
5. W świetle przedstawionego projektu Ustawy budżetowej na 2004 r. oraz
Średniookresowej strategii finansowej kluczowe będzie pilne przedstawienie przez
rząd i wprowadzenie w życie programu uzdrowienia finansów publicznych. Program
ten, nieznany na etapie konstruowania opinii, musi zawierać rozwiązania trwale
ograniczające wydatki sektora finansów publicznych. Dotyczy to reform
systemowych po stronie wydatków sektora finansów publicznych oraz głębokiej
restrukturyzacji nierentownych sektorów, przede wszystkim górnictwa węgla
kamiennego, PKP oraz ochrony zdrowia. Trwałe uzdrowienie finansów publicznych
wymaga również działań zwiększających podaż rejestrowanej pracy oraz popyt na
pracę. Wiarygodny program, prowadzący do radykalnego obniżenia deficytu sektora
finansów publicznych, pozwoli uniknąć poważnych problemów finansowych państwa
i w efekcie zaburzeń rozwoju gospodarczego. Program racjonalizacji wydatków
publicznych będzie mieć zasadnicze znaczenie z punktu widzenia decyzji rynków
finansowych, inwestorów zagranicznych oraz krajowych podmiotów gospodarczych.
II. Założenia makroekonomiczne budżetu
6. Konstrukcja budżetu na 2004 r. jest oparta na dwóch podstawowych założeniach:
- średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniesie 2%,
- produkt krajowy brutto wzrośnie o 5%.
Prognoza inflacji nie budzi zastrzeżeń. Założenie o wzroście gospodarczym stanowi
górną granicę dostępnych obecnie prognoz.
7. Przyspieszenie wzrostu gospodarczego w 2004 r. ma być rezultatem znacznie wyższej
niż w 2003 r. dynamiki popytu krajowego, w tym przede wszystkim wzrostu
nakładów brutto na środki trwałe o 12,2% i konsumpcji indywidualnej o 3,8%.
Zarówno poprawa sytuacji finansowej przedsiębiorstw, jak i akcesja do UE mogą nie
wystarczyć do tak silnego pobudzenia inwestycji. Ponadto stan finansów publicznych
będzie negatywnie wpływać na skłonność przedsiębiorstw do inwestowania,
ograniczając dostępność zewnętrznych środków na finansowanie inwestycji i rodząc
niepewność, co do perspektyw gospodarki. Sytuacja finansów publicznych może
również ograniczać napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
8. Prognoza sytuacji makroekonomicznej w 2004 r. została opracowana na podstawie
niespójnych założeń.
Przewidywany wzrost dochodów do dyspozycji wydaje się uzasadniony wyższym
poziomem aktywności gospodarczej i związanymi z nim zmianami na rynku
pracy, jak również wzrostem dochodów gospodarstw domowych z działalności na
własny rachunek. Przy wzroście dochodów do dyspozycji można spodziewać się
wzrostu skłonności do oszczędzania a nie spadku, jak zakłada się w projekcie.
Zgodnie z założeniami rządowymi tempo wzrostu popytu krajowego w 2004 r.
wyniesie 5,0%. W takim przypadku należałoby oczekiwać znacznie silniejszego
od przyjętego w projekcie ustawy pogorszenia eksportu netto. Ożywienie
inwestycyjne w związku z potrzebami modernizacyjnymi pociąga za sobą duży
wzrost importu, nawet przy utrzymaniu relatywnie wysokiej dynamiki eksportu.
Negatywny wkład eksportu netto do wzrostu PKB może być większy od
przyjmowanego w projekcie ustawy.
III. Finanse publiczne w 2004 r.
Dochody
9. W projekcie przewiduje się radykalną obniżkę stawki podatku dochodowego od
podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co powinno przynieść pozytywne
efekty ekonomiczne w dłuższej perspektywie. Konieczność głębokiego ograniczenia
deficytu budżetowego w latach następnych może jednak oznaczać nietrwałość
przyjętych rozwiązań, a tym samym stwarza wysokie prawdopodobieństwo wzrostu
stawek podatkowych w przyszłości. Ponadto zróżnicowanie podatku dochodowego
dla różnych grup podatników wprowadza w 2004 roku niepewność, co do trafności
oszacowania wpływów z podatków bezpośrednich. Jest to szczególnie niekorzystne w
obliczu gwałtownie rosnącego deficytu budżetowego i zadłużenia państwa.
Wydatki
10. Realizacja projektu budżetu państwa w przedstawionym kształcie oznacza wzrost
wydatków nominalnie o 9,9% i realnie o 7,7%. Planowane zwiększenie wydatków
budżetu państwa jest w połowie spowodowane kosztami akcesji Polski do UE. Istotny
jest jednak również wysoki wzrost pozostałych wydatków budżetowych. Jest on
konsekwencją braku zasadniczych zmian systemowych po stronie wydatków budżetu
państwa.
11. W 2004 r. utrzyma się wysoki udział wydatków prawnie zdeterminowanych w
wydatkach ogółem. Dane przedstawione w projekcie ustawy budżetowej deformują
faktyczny obraz tych wydatków. Spowodowane jest to zmianami w klasyfikacji
wydatków - wyłączeniem dotacji dla OFE, jak również niezaliczeniem do wydatków
prawnie zdeterminowanych składki członkowskiej do UE. Skorygowanie wydatków o
te wielkości pokazuje, iż udział wydatków prawnie zdeterminowanych pozostaje w
2004 r. bardzo wysoki i wynosi 66,6% wydatków budżetowych ogółem. Jest to tylko
o 1,5 pkt. proc. mniej niż w roku 2003, podczas gdy w ustawie budżetowej wykazuje
się zmniejszenie udziału o 6,4 pkt. proc.
12. Nie ulega również poprawie struktura wydatków w ujęciu zadaniowym1, co ogranicza
pole dla realizacji prorozwojowych zadań budżetu. Wprawdzie zakłada się wzrost
udziału wydatków na podstawowe funkcje państwa (z 30,3% w 2003 r. do 30,8% w
2004 r.), ale zmniejsza się udział wydatków przeznaczanych na gospodarkę i
infrastrukturę (z 9,4% w br. do 8,3% w 2004 r.). Najwięcej środków nadal będą
absorbowały cele socjalne (36,3%). Stanowi to obniżenie udziału wydatków
socjalnych w stosunku do 2003 r. o 0,7 pkt. proc., lecz jest to po części związane z
niskim poziomem dotacji dla Funduszu Pracy.
1 Wydatki ogółem uwzględniają dotację dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a pomniejszone zostały o środki własne Unii Europejskiej.
Deficyt i jego finansowanie
13. Wzrostowi deficytu budżetu państwa towarzyszy gwałtowne pogorszenie salda
pierwotnego, które jest jedną z głównych miar stabilności fiskalnej. Deficyt
pierwotny wyniesie w przyszłym roku ok. 30 mld zł - ponad dwukrotnie więcej niż w
2003 r. Deficyt pierwotny występował tylko na początku okresu transformacji i w
trzech ostatnich latach, ale był niższy niż przewidywany na 2004 r. Planowany na
2004 r. deficyt pierwotny na poziomie 3,5% PKB (1,7% PKB w 2003 r.), świadczy o
poważnym zagrożeniu wystąpienia sytuacji kryzysowej w finansach publicznych.
14. Zgodnie z przedstawionym projektem potrzeby pożyczkowe budżetu państwa w
ujęciu netto wyniosą ok. 56 mld zł wobec 37,4 mld zł w 2003 r., co oznacza ich
istotny wzrost (o ok. 50%). Będzie to miało negatywny wpływ na oszczędności
krajowe i stwarzało poważne ryzyko wzrostu długoterminowych rynkowych stóp
procentowych, niezależnie od decyzji NBP. Zwiększona emisja papierów skarbowych
na rynku krajowym będzie ograniczać dostęp przedsiębiorstw i gospodarstw
domowych do kredytów bankowych, a więc ograniczać możliwości rozwojowe
gospodarki.
15. W kluczowej dla rachunku transferów z UE sprawie, czyli w prognozie
wykorzystania środków z budżetu UE dla Polski, prezentowane są nadzwyczaj
optymistyczne szacunki. Zakłada się, iż w 2004 roku napłynie 865 mln EUR (3.677
mln zł). Oznacza to, iż wliczono do rachunku uzyskanych środków nie tylko zaliczkę
(10% całości spodziewanych płatności w okresie 2004-2006), ale kolejne 10% (433
mln EUR). Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia, uzyskanie płatności
ponad zaliczkę jest mało prawdopodobne.
Mało prawdopodobny wydaje się również szacunek płatności z funduszy
przedakcesyjnych w 2004 r. (6.338 mln zł, czyli 1.491 mln EUR). Oznaczałoby to o
100% więcej od zakładanej przez Komisję Europejską absorpcji w roku bieżącym,
przy czym nie jest pewne, że tegoroczna absorpcja będzie tak wysoka. W
szczególności zakłada się skokowy wzrost wykorzystania środków programów ISPA
i SAPARD. Wydaje się, że nawet zakładając wielki postęp w kontraktowaniu, te
szacunki są o 20-30% zawyżone.
Podsumowując, transfery do Polski w 2004 r. są prawdopodobnie przeszacowane o
3 - 3,5 mld zł (ok. 705 - 820 mln EUR). Sprawia to, że transfery z Unii Europejskiej
pomniejszone o składkę członkowską Polski w roku 2004 mogą wynieść, co
najwyżej 1,1 - 1,3 mld EUR, a nie 1,9 mld EUR.
16. W projekcie przewiduje się, iż w 2003 r. przychody z prywatyzacji przekazane do
budżetu państwa mają zostać zrealizowane na poziomie 4,5 mld zł (61% planowanej
wielkości). W 2004 r. planuje się wzrost wpływów z prywatyzacji zasilających budżet
państwa do 7 mld zł, głównie na skutek przesunięcia wpływów planowanych
pierwotnie na 2003 r. Dalsze opóźnianie przekształceń własnościowych w gospodarce
grozi narastaniem problemów w przedsiębiorstwach niesprywatyzowanych,
osłabiając przez to finanse państwa. Dodatkowo, przychody z prywatyzacji pozwalają
ograniczyć emisję skarbowych papierów wartościowych, a w konsekwencji dług
publiczny i koszty jego obsługi. W świetle doświadczeń ostatnich lat osiągnięcie
założonych 7 mld zł jest niepewne, a uzyskanie znacząco niższej kwoty z
prywatyzacji zwiększa ryzyko przekroczenia pułapu 55% PKB przez dług publiczny.
Dług publiczny
17. W 2004 r. tylko przy wyjątkowo korzystnym zbiegu okoliczności państwowy dług
publiczny nie przekroczy 55% PKB. Dalsze odkładanie niezbędnych reform sektora
finansów publicznych, przy niekorzystnym scenariuszu wzrostu gospodarczego,
prowadziłoby do przekroczenia przez dług publiczny 60% PKB w 2005 r.
18. Przedstawione plany finansowe funduszy i agencji na 2004 r. zakładają deficyt tych
jednostek sektora publicznego w wysokości 6,6 mld zł, tj. 0,8% PKB. Założony
poziom deficytu budzi wątpliwości ze względu na optymistyczne prognozy ich strony
dochodowej. Prawdopodobny wzrost deficytu tych jednostek, finansowany kredytem
bankowym, będzie dodatkowo podnosić poziom długu publicznego. Istnieje również
zagrożenie narastania ukrytego długu państwowego wynikającego ze wzrostu
wymagalnych zobowiązań służby zdrowia oraz niższego transferu składek
emerytalnych do OFE.
