Dlaczego? Zacznijmy od tegorocznego budżetu, bo jego wykonanie jest punktem wyjścia do projektu finansów państwa w roku przyszłym. Będzie gorzej niż planował to rząd. Zarówno dotychczasowe dane, jak i prognoza zawarta w projekcie na 2026 rok, nie są budujące. Przypomnijmy, że po lipcu deficyt budżetu wyniósł 156,7 mld zł, czyli 54,3 proc. planu, ale - jak zwrócili uwagę ekonomiści Pekao - narastająco w ciągu 12 minionych miesięcy osiągnął 285 mld zł i jest bliski pułapu wynoszącego na ten rok 288,8 mld zł. Rząd przez pięć miesięcy nie może wydać ani grosza więcej niż w analogicznym okresie ubiegłego roku.
W projekcie budżetu na rok przyszły Ministerstwo Finansów przyznaje - dochody będą niższe niż w 2024 o ok. 19,8 mld zł i niższe niż zaplanowano w ustawie - o 29,4 mld zł, czyli o 4,7 proc. Rząd deklaruje, że nowelizacji nie będzie, gdyż wystawiłby się na prawy jab ze strony Prezydenta RP. Jeśli w wydatkach nie porobił amortyzujących zakładek (a pewnie porobił), będzie musiał wydatki ciąć na ostatniej prostej. I to sporo, bo o 0,75 proc. PKB.
Co było powodem słabszych dochodów? Gospodarka przez cały ubiegły rok miała kłopoty z odzyskaniem równowagi po tym, jak zdestabilizowały ją rządy PiS, zostawiając na odchodne w 2023 roku w stagnacji i z wysoką inflacją. Rząd założył na ten rok silniejszy wzrost i wyższą inflację, a nominalny PKB miał być o ponad 80 mld zł wyższy niż w zweryfikowanych teraz planach. Dlatego ten sam nominalnie deficyt - 288 mld zł - w relacji do PKB będzie wyższy i ma wynieść w tym roku astronomiczne 6,9 proc. zamiast 6,3 proc.
Dodajmy, że to już kolejny taki "poślizg", na co zwróciła uwagę agencja Fitch, obniżając perspektywę ratingu Polski A minus z neutralnej do negatywnej.
Może być jednak trochę lepiej. Dobrą wiadomość przyniosły dane GUS o PKB w II kwartale. Gospodarka się stabilizuje, a wzrost przyspieszył. Konsumpcja wzrosła silniej od oczekiwań, co powinno polepszyć dochody podatkowe, eksport poprawił się trochę i jego ujemny wpływ się zmniejszył. Inwestycje - po bardzo słabym II kwartale - także powinny nabierać tempa.
Pierwotne założenie, że PKB w tym roku wzrośnie o 3,7 proc. (zrewidowane w projekcie na 2026 rok do 3,4 proc.), nie jest nierealistyczne. A część ekonomistów obstawia jeszcze wyższe zakłady. To kluczowa sprawa dla finansów publicznych, skoro rząd ma obawy przed trudnymi decyzjami po stronie dochodowej.
- Bardzo istotne jest utrzymanie dynamiki wzrostu - mówił na konferencji prasowej po przyjęciu przez rząd budżetowych założeń minister finansów Andrzej Domański.
Żeby zrozumieć sytuację finansów publicznych musimy spojrzeć nieco wstecz. Obecny rząd odziedziczył projekt budżetu na 2024 rok po rządach PiS i nie miał szans, by go poukładać na nowo. Bo gdyby Sejm nie uchwalił ustawy w terminie, ówczesny prezydent Andrzej Duda dostałby okazję, by parlament rozwiązać i to w zgodzie z konstytucją. Rząd dołożył więc tylko podwyżki dla pracowników sfery budżetowej i dla nauczycieli. To spowodowało znaczne zwiększenie deficytu.
Przypomnijmy jednak, że jeszcze przed pandemią rząd PiS z roku na rok tracił kontrolę nad deficytem i długiem publicznym. Gdy nadeszła pandemia, nastąpił spektakularny wzrost wydatków na pomoc przedsiębiorstwom, wspomagany przez gargantuiczną podaż pieniądza ze strony NBP. Nie chcemy tego oceniać - rząd PiS działał wówczas w sytuacji ekstremalnie trudnej i przyjął strategię, że lepiej działać nadmiarowo. Miało to jednak swoje konsekwencje.
Spowodowało rozpędzenie inflacyjnej kuli śnieżnej, której NBP długo nie próbował powstrzymać. Inflacja oraz przenoszenie wydatków do pozabudżetowych funduszy (BGK i PFR) pomagały ukrywać faktyczny wzrost deficytów i długu publicznego. Maskowały rzeczywisty obraz finansów publicznych.
Jakie obecny rząd wprowadził zmiany w polityce fiskalnej? Kilka bardzo ważnych i mających bezpośredni skutek dla budżetu. Istotne jest to, że wszystkie nastąpiły wyłącznie po stronie wydatków.
Po pierwsze, w 2024 roku uchwalona została nowa ustawa gwarantująca samorządom zwiększenie udziału w podatkach PIT i CIT. Przypomnijmy, że rządy PiS, wprowadzając tzw. Polski Ład, radykalnie obcięły finansowanie samorządów. Obecny rząd to zmienił. O ile samorządy jeszcze w 2024 roku otrzymały w sumie 81,1 mld zł, w 2025 roku kwota ta ma wzrosnąć do 174,1 mld zł, a w przyszłym - do 193,8 mld zł. To ma bezpośredni wpływ na zmniejszenie dochodów budżetu.
Po drugie - rząd postanowił skorzystać z części pożyczkowej funduszu NextGenerationEU, powstałego na odbudowę gospodarek Unii po pandemii, czyli potocznie mówiąc - KPO. Mechanizm jest taki, że pożyczki będą finansowane z polskich środków publicznych, a następnie - spłacane. Żeby pożyczki mogły być transferowane do beneficjentów, budżet potrzebuje dodatkowo 111,2 mld zł. Stąd bierze się skokowy wzrost potrzeb pożyczkowych netto do 422,9 mld zł. Gdyby nie ten mechanizm, potrzeby pożyczkowe netto wzrosłyby w stosunku do przewidywanego wykonania na ten rok (300,5 mld zł) o zaledwie 11,2 mld zł, a w stosunku do zaplanowanych w budżecie byłyby mniejsze.
Po trzecie - rząd postanowił poważnie potraktować wydatki na zbrojenia i w przyszłym roku ma to być 200 mld zł. Z potrzebą zbrojeń nie ma co dyskutować. Tu pojawia się wiele niewiadomych, lecz to osobny temat. Nie wiemy np. jeszcze, jaki będzie ostateczny udział Polski w programie SAFE (150 mld euro unijnych pożyczek na obronność) i czy mechanizm będzie podobny, jak w wypadku części pożyczkowej finansowania KPO.
Po czwarte - po wysokiej, lecz jednorazowej podwyżce dla budżetówki rząd postanowił wprowadzić kilka rozsądnych programów socjalnych. Równocześnie niektóre świadczenia - jak np. zasiłek pielęgnacyjny - pozostają niewaloryzowane od lat. To stawia pod znakiem zapytania cele i intencje polityki społecznej oraz jej koherentność. Potrzebne jest całościowe spojrzenie na politykę społeczną i priorytetyzowanie zadań.
Zmiany w wydatkach państwa są duże, podczas gdy nie widać wyraźnych zmian w dochodach budżetu. Owszem, rząd zamroził po raz kolejny próg podatkowy w PIT, co ma dać dodatkowo w roku przyszłym 13,9 mld zł. Mocno ma wzrosnąć akcyza na papierosy i alkohol (dodatkowo 8,3 mld zł), banki mają zapłacić 30 proc. CIT (dodatkowo 6,6 mld zł), wprowadzony zostanie obowiązkowy Krajowy System e-Faktur (KSeF - 1,65 mld zł), podniesiony podatek "cukrowy" (1,3 mld zł). Z punktu widzenia całości finansów państwa - to zaledwie kosmetyka. W dodatku naraża się na prezydencki low blow.
W sumie dochody państwa mają wzrosnąć w przyszłym roku do 647,2 mld zł. Będzie to o 14,4 mld zł więcej niż w ustawie budżetowej na 2025 rok i o 43,8 mld zł więcej niż przewiduje wykonanie budżetu na ten rok. To wzrost o 7,25 proc., przy wskaźniku wzrost PKB plus inflacja 6,6 proc. Choć dochody podatkowe budżetu - gdyby nie było transferów do samorządów - rosną do 19,3 proc. PKB i są najwyższe od 2015 roku, po uwzględnieniu w nich udziału samorządów obniżają się do zaledwie 13,9 proc. PKB. To delikatna poprawa w stosunku do 2025 roku (o 0,2 punktu proc.), ale solidne zmniejszenie w stosunku do 2024 roku, gdy wyniosły 15,3 proc. PKB.
Plan zmian w systemie podatkowym jest gotowy i dokładnie policzony przez Ministerstwo Finansów. Szczegóły? "Wszystkie opcje są na stole" - słyszymy. A zatem wprowadzenie nowego progu podatkowego, opodatkowanie majątku, nieruchomości, itp. Kto będzie podejmował o tym decyzje? "Politycy" - pada krótka odpowiedź.
Historycy natomiast - a jest to profesja szeroko reprezentowana na kluczowych urzędach w państwie - mieliby spore trudności ze znalezieniem takiej wojny, na której prowadzenie suweren nie musiał żądać od ludu większych danin. Dlaczego obecny rząd, zamrażając progi podatkowe, powoduje, że koszty ponosi w zasadzie tylko klasa średnia? Odpowiedź jest jasna - ryzykowałby headbutt. Tylko, że prawdopodobnie budżet na 2026 rok jest ostatnim, gdy uniknięcie starcia na tym ringu jest możliwe.
Wracamy do wydatków. Te zaplanowane zostały na 918,9 mld zł, co oznacza zmniejszenie o 2,7 mld zł, czyli o 0,3 proc. w stosunku do ustawy na 2025 rok. Weźmy pod uwagę fakt, że rząd będzie miał w tym roku mniejsze dochody, niż planował. A skoro nie może nowelizować budżetu, będzie musiał obniżyć tegoroczne wydatki do nie więcej niż 892,2 mld zł. To znaczy, że w przyszłym roku wydatki mają wzrosnąć o 3 proc. i wyniosą 22,1 proc. PKB. To mniejszy wzrost niż założony w ścieżce konsolidacji fiskalnej uzgodnionej z Komisją Europejską w związku z procedurą nadmiernego deficytu. Czy oznacza konsolidację fiskalną?
Bardzo i zbyt szczupłą, choć nożyce pomiędzy wydatkami (22,1 proc. PKB) a dochodami (13,9 proc. PKB) zawężają się do 8,4 proc. PKB z 9,9 proc. PKB planowanych na ten rok. Agencja Fitch, tnąc perspektywę polskiego ratingu, podkreśliła brak wiarygodnej strategii konsolidacji fiskalnej. A tę właśnie rząd obiecał rozpocząć w 2026 roku.
Dodajmy, że presja wydatkowa nie ustanie w przyszłym roku ani w latach następnych z powodu zbrojeń, koniecznych inwestycji w transformację energetyczną (gdzie po stronie państwa leżą olbrzymie obowiązki, takie jak dostosowanie do nowych źródeł energii sieci przesyłowych), konieczności uporządkowania systemu ochrony zdrowia czy polityki społecznej.
Ale to nie wszystko. Rządy PiS po ośmiu latach pozostawiły na odchodne Polskę z takimi samymi wskaźnikami ubóstwa, jakie zastały w 2015 roku. Zdecydowanej interwencji państwa domaga się także zużyty do cna model zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez kredyt hipoteczny. To może być kluczowo ważne dla rozwoju kraju, zważywszy na spadek siły roboczej, a w związku z tym konieczność zwiększenia efektywności jej alokacji.
Tymczasem po stronie dochodów sytuacja poprawia się marginalnie. Co więcej - agencja Fitch jasno napisała, że nie widzi szansy na jej poprawę w związku z impasem politycznym. Polskie finanse publiczne z coraz większym trudem wystawiają głowę nad powierzchnię wody. Tym bardziej, że rząd sam prognozuje, iż w 2027 roku wzrost PKB już wyraźnie zwolni do 3 proc., a w kolejnych latach dynamika będzie coraz niższa.
Deficyt finansów publicznych w przyszłym roku ma wynieść 6,5 proc. PKB zamiast 4,5 proc. PKB, co zadeklarował rząd w "Średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym na lata 2025-28", przedstawionym Komisji Europejskiej jako odpowiedź na objęcie Polski procedurą nadmiernego deficytu. Deficyt budżetu państwa ma wynieść 271,7 mld zł w porównaniu do 288,8 mld zł w tym roku. Ale to wcale nie spadek, tylko wzrost. Analitycy Pekao zwrócili uwagę, że rząd w tym roku wydał co najmniej 32 mld zł na refinansowanie długu BGK i PFR, czego w przyszłym roku nie będzie. A to faktycznie oznacza wzrost deficytu o ok. 5,4 proc.
Polityce ekspansji fiskalnej przestała sprzyjać inflacja. To właśnie m.in. jej szybsze niż założono obniżanie się spowoduje wzrost deficytu w tym roku do 6,9 proc. PKB. O ile wcześniej wysoka inflacja maskowała wzrost długu publicznego, teraz będzie go w pełni odsłaniać. Granica 60 proc. długu do PKB (zgodnie z metodologią unijną) pęknie już w tym roku, a w przyszłym dług sięgnie 66,8 proc. PKB. Nie licząc zwiększonych potrzeb pożyczkowych na finansowanie części zwrotnej funduszy w ramach KPO - dług ma wzrosnąć do 63,7 proc. PKB.
Taka dynamika wzrostu długu jest nie do utrzymania na dłuższą metę. Dowodzi tego analiza wrażliwości dokonana przez Ministerstwo Finansów. Wzrost PKB o 1 punkt procentowy niższy od prognozy powoduje zwiększenie deficytu finansów publicznych o 2 pkt proc. PKB, a długu - o 8 pkt proc. w 2029 roku. Już w 2026 roku rosną koszty obsługi zadłużenia do 90 mld zł, a więc do 2,16 proc. PKB. Kolejny taki budżet trudno sobie wyobrazić. Wiemy jednak przecież, że "wszystkie opcje są na stole".
Jacek Ramotowski
