Trudna sztuka wydawania pieniędzy

Jeszcze nie ma pewności, czy udało się uratować całą kwotę z 9 mld euro z poprzedniej perspektywy (lata 2007-2013), której Polska nie zdążyła rozliczyć przed końcem 2015 r. Ministerstwo Rozwoju w trybie pilnym z aprobatą KE i tuż przed świętami Bożego Narodzenia opracowało program naprawczy, który m.in. zmienia podstawy certyfikacji funduszy unijnych.

Pobierz darmowy program do rozliczeń PIT 2015

Mówiąc prościej, klasyfikowania, z opcją dołączenia do rozliczanej z KE kwoty tzw. wkładu własnego sektora prywatnego. Oprócz tego zwiększono dofinansowania programów do poziomu 85 proc.; dotychczas taki mechanizm był stosowany tylko w realizacji priorytetów. Ponadto więcej cennego czasu dała Polsce możliwość podpisywania w 2016 r. umów o dofinansowanie projektów zrealizowanych w roku 2015. Plan umożliwia też wykorzystanie mechanizmu zaliczek dla beneficjentów.

Czy te zabiegi wystarczą, okaże się na koniec marca 2017 r. Tymczasem rozliczanie poprzedniej perspektywy jasno pokazuje, gdzie i jak dużo błędów popełniono. I jeśli nie chcemy powtórki z rozrywki, czyli nerwowego ratowania miliardów z Unii za sześć lat, już dziś trzeba ostro przyspieszyć z wykorzystywaniem środków z obecnej perspektywy. Ta zaczęła się wszak dwa lata temu.

Największe opóźnienia odnotowały inwestycje kolejowe i nie da się wszystkich odrobić. Wiemy na pewno, że nie wydamy wszystkich pieniędzy z 20-miliardowej puli dla kolei.

- Chodzi o 5-6 mld zł, ale zapewne skończy się na mniejszej kwocie, niemniej całości raczej na kolei nie zagospodarujemy - mówił już po przyjęciu planu naprawczego wiceszef Ministerstwa Rozwoju dr Jerzy Kwieciński w rozmowie z portalem RynekInfrastruktury.pl.

Jak twierdzi Adrian Furgalski, wiceprezes zarządu Zespołu Doradców Gospodarczych TOR, niesprawiedliwe byłoby obciążenie za ten fakt wyłącznie kolejarzy. - Jest tutaj i wina Komisji Europejskiej, która z opóźnieniem przygotowała decyzje dotyczące finansowania tzw. luki finansowej w projektach kolejowych i wina resortu finansów, który często przez wiele, wiele miesięcy nie potwierdzał finansowania danej inwestycji, co uniemożliwiało podpisanie umowy z wykonawcą i start prac - wyjaśnia ekspert.

- Owszem, kolej zawiniła nieprzygotowaniem dokumentacji na czas, a ta która była, w sporej mierze okazała się być albo źle sporządzona, albo nadawała się jedynie do kosza na skutek np. niezgodności z przepisami środowiskowymi UE, do których drogowcy przygotowali się znacznie wcześniej. Wydaje mi się, że najważniejszy był jednak problem ludzi i struktur, które non stop reformowano, co nie przyspieszyło procesów inwestycyjnych w stopniu zamierzonym - dodaje Furgalski. - A fakt, że teraz Komisja Europejska poszła nam na rękę, nie musi się powtórzyć, bo trudno powiedzieć, jak będą wyglądały wewnętrzne regulacje, czy nie zostaną zaostrzone.

Pamiętać należy także, że pomysł z depozytami bankowymi mógł zostać odrzucony, gdyby nie to, że Polska została wsparta przez kilka krajów naszego regionu, które mają podobne lub gorsze problemy z wykorzystaniem pieniędzy unijnych. Decyzja jest na tak, więc stratna jest kolej w sferze rozbudowy infrastruktury, ale nie Polska jako całościowy beneficjent - skwitował ekspert TOR.

O ile na kolei zagrożenie stratą unijnego wsparcia wynikało z nieudolności i opóźnień w realizacji inwestycji, o tyle w infrastrukturze drogowej - z błędów przetargowych oraz afer. Nieprawidłowości przy budowie dróg przed mistrzostwami doczekały się miana "afery autostradowej" lub po prostu "afery Euro 2012" i podziału na dwie kategorie. Pierwsza wynikała z polityki przetargowej GDDKiA i kurczowego trzymania się zasady najniższej ceny przy rozstrzyganiu przetargów.

Po kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (na zlecenie KE) okazało się, że w 73 proc. postępowań przetargowych w latach 2008-2012 umowa została zawarta na kwotę niższą niż zakładana przez zamawiającego. Najbardziej spektakularny przykład to oferta Chińczyków z COVEC, którzy za pół ceny (w stosunku do założeń GDDKiA) mieli zbudować ok. 50 km autostrady A2. Na efekty nie trzeba było długo czekać. Chińczycy porzucili rozgrzebaną budowę na kilka miesięcy przed piłkarską imprezą, nie płacąc przy tym całej rzeszy podwykonawców.

Choć skandal z Chińczykami był najbardziej spektakularny, nie brakowało innych przykładów, w których główni wykonawcy nie regulowali należności dalszym i końcowym podwykonawcom. Toteż cieniem na piłkarskiej imprezie położyła się fala bankructw małych firm budowlanych jako nieoczekiwanego skutku ubocznego największego w historii boomu inwestycyjnego na polskich drogach, wspartego zresztą gigantycznymi środkami z UE.

Nie brak opinii, że obok ofert przelicytowanych w dół, niektórzy wykonawcy od razu zakładali, że wykorzystają słabości polskiego prawa do zrobienia przekrętu na tzw. łańcuch spółek. Czyli założą kolejne spółki podwykonawców, na które przerzucą odpowiedzialność i zobowiązania, po czym doprowadzą do kontrolowanego ich upadku, pozostawiając podwykonawców końcowych bez zapłaty za dostarczone towary i usługi. Jednak taki proceder trudno udowodnić. Tymczasem po protestach i zmianie prawa GDDKiA już wypłaciła ponad miliard złotych niektórym przedsiębiorcom, którzy zostali poszkodowani przez swoich kontrahentów, czyli generalnych wykonawców. Wszystkich roszczeń Dyrekcja ma na kwotę dziesięciokrotnie wyższą.

KE zaleciła Polsce poprawę prawa o zamówieniach publicznych i "weryfikację" polityki przetargowej opartej jedynie na kryterium najniższej ceny. W myśl zasady, że najtańsze nie zawsze tanio wychodzi, czego namacalnym dowodem jest sprawa Bögl a Krysl, czesko-niemieckiej spółki, która zasłynęła brawurową szarżą na budowie autostrady A2, zapewniając jej przejezdność na odcinkach porzuconych przez Chińczyków z Covec, dosłownie w przeddzień pierwszego gwizdka Euro 2012. Żeby dotrzymać terminu (mimo bardzo niejasnej upadłości polskiej spółki DSS, udziałowca konsorcjum), Bögl ściągnął z zagranicy dodatkowy sprzęt, zatrudnił ludzi do pracy 24 godziny na dobę, na co - jak twierdzi firma - zaciągnęła wtedy kredyty, których spłata była uzależniona od płatności ze strony inwestora.

Tym sposobem spółka uratowała honor polskim budowlańcom i GDDKiA. Ale przejezdność to nie koniec budowy, na to spółce zabrakło pieniędzy, tym bardziej że pojawiły się kosztowne usterki. Z relacji pełnomocnika czeskiego wykonawcy dr. Marka Jeżewskiego, partnera w kancelarii Kochański Zięba i Partnerzy, wynika, że GDDKiA bez uzasadnienia wstrzymała płatności za prace wykonane przez wykonawcę oraz odmówiła udzielenia gwarancji płatności na wyraźne żądanie konsorcjum. Nałożyła za to na Bögla łącznie 100 mln zł kar umownych m.in. za obwodnice Żyrardowa i ratowany odcinek A1. Negocjacje z GDDKiA nie przyniosły pożądanych efektów, więc doszło do zerwania umowy i uruchomienia gwarancji bankowych wykonawcy, co zepchnęło czesko-niemiecką spółkę na krawędź bankructwa. Do tego ostatecznie nie doszło. Spółka zamierza dochodzić w sądzie roszczeń obejmujących nie tylko zaległe płatności, ale także dodatkowe koszty, liczone w setkach milionów.

Znacznie cięższym kalibrem i większym kosztem dla Polski, niż polityka najniższej ceny w przetargach drogowych, mogły okazać się zmowy cenowe i oszustwa. Z udziałem menadżerów firm budowlanych i urzędników GDDKiA. Podejrzenie zmowy dotyczyło w sumie 11 wielkich przetargów infrastrukturalnych. Skarb Państwa mógł stracić nawet 4 mld euro przy dotacjach unijnych na polskie drogi i autostrady.

W styczniu 2013 r. KE wstrzymała nawet wypłatę 3,5 mld zł, gdy prokuratura postawiła 10 menedżerom firm budowlanych (w tym Strabag, Mostostal, Budimex-Dromex) i dyrektorowi GDDKiA zarzuty uczestnictwa w zmowie cenowej w co najmniej trzech przetargach przeprowadzonych w latach 2008-2009, m.in. na przebudowę drogi krajowej S8 na odcinku Jeżewo - Białystok, którą wygrało konsorcjum firmy Strabag. Ci sami "bohaterowie" zmawiali się przed przetargiem na odcinek S8 z Piotrkowa Tryb. do Rawy Mazowieckiej (jednak tam przetarg wygrała włoska spółka Astaldi, która o procederze miała wiedzieć). Przedstawiciele Strabaga i Mostostalu Warszawa wystąpili również w ujawnionych przez magazyn "Forbes" nagraniach, udowadniających zmowę przy przetargu na odcinek pod Rzeszowem, czyli autostrady A4 na trasie Radymno-Korczowa.

Po wyjaśnieniach złożonych KE przez ministrów: Elżbietę Bieńkowską i Sławomira Nowaka, Bruksela środki odblokowała. Jednak rekomendowała, aby nie finansowano ze środków unijnych podejrzanych inwestycji do czasu rozstrzygnięcia przez sąd. Tymczasem latem ubiegłego roku Sąd Rejonowy Warszawa-Wola sprawę zmowy rozstrzygnął, uniewinniając wszystkich oskarżonych. Sędzia nie dopatrzył się znamion przestępstwa ani szkody na rzecz Skarbu Państwa. A dowody zgromadzone przez ABW (czyli podsłuchy) uznał za nielegalne. Sąd zwrócił za to uwagę na "nieprawidłowe kontaktowe działania Dyrekcji oraz tworzenie własnych przepisów niezgodnych z dyrektywami unijnymi".

Prokuratura i GDDKiA walczą o uchylenie wyroków uniewinniających w II instancji. Chcą przy tym wykazać, że liczone w miliardach złotych kwoty, które KE wstrzymała Polsce i o mało nie przepadły, mogły godzić w podstawy ekonomiczne Polski - to mogłoby pomóc w wykazaniu, iż do szkody jednak doszło.

Bez względu na wyrok II instancji w tej sprawie, "afera Euro 2012" przyniosła Polsce straty wizerunkowe, które mogą się odbić czkawką w tej perspektywie. - Owszem, Komisja będzie bardziej zainteresowana tymi obszarami, gdzie doszło wcześniej do jakichś nieprawidłowości. Jednak na samą wielkość funduszy w tych obszarach dla nowej perspektywy nie ma to większego wpływu - uspokaja dr Jerzy Kwieciński, wiceminister rozwoju. - Tym bardziej, że takie rzeczy jak zmowy cenowe mają też miejsce w innych państwach wspólnoty. Po prostu trzeba z tym skutecznie walczyć, a najlepiej zapobiegać. W tym celu chciałbym zapewnić lepszą współpracę i koordynację instytucji, które tymi kwestiami się zajmują. Żeby nie dowiadywać się o nieprawidłowościach, gdy one już ujrzą światło dzienne, a straty staną się faktem, ale przeciwdziałać im - podkreśla Kwieciński.

Oby tak się stało, bo podejrzenie co najmniej jednej nowej zmowy w przetargu na budowę dróg, finansowanej już z nowej perspektywy, bada Prokuratura Apelacyjna w Warszawie.

Longina Grzegórska-Szpyt

Pobierz darmowy program do rozliczeń PIT 2015