Uczmy się od Hiszpanów

Doświadczenie procentuje. Najlepiej przygotowane do pozyskiwania i zarządzania środkami z UE są te samorządy, które już miały okazję realizować projekty w oparciu o fundusze europejskie. Nietrudno przewidzieć, że różnice między samorządami w tej dziedzinie pogłębiają się z czasem - doświadczone zespoły działają coraz sprawniej, pozostałe zostają coraz bardziej w tyle, pozbawione możliwości nabywania stosownej wiedzy i "szlifowania" umiejętności.

Spin.doc, jedna z firm doradczych, specjalizująca się we wspieraniu przedsiębiorstw i instytucji publicznych w ubieganiu się o wsparcie z funduszy europejskich oraz zarządzaniu projektami realizowanymi przy ich pomocy, przeprowadziła badanie stopnia przygotowania samorządów do korzystania z pieniędzy UE. Zdaniem przedstawicieli tej firmy, bardzo rzadko zdarza się, by w urzędzie gminy nie było osoby delegowanej do zajmowania się kwestią funduszy unijnych. W 92 proc. badanych gmin jest to cały zespół, liczący od 6 do 8 osób. Efekty pracy tego zespołu mogą być jednak bardzo zróżnicowane, co zależy od co najmniej kilku czynników.

Najczęściej komórka zajmująca się funduszami unijnymi zajmuje się również innym obszarem działalności gminy (inwestycjami - 93 proc., współpracą międzynarodową - 3 proc., promocją - także 3 proc.). Skutkiem tego pozyskiwanie środków i zarządzanie projektami unijnymi jest najczęściej mocno związane z pozostałymi obszarami, za które odpowiada wydelegowana jednostka, przy jednoczesnym pominięciu lub zmniejszonym zainteresowaniu funduszami przeznaczanymi na inne dziedziny.

Daje się zauważyć wyraźna zależność między tym, kto zajmuje się funduszami, a typem projektów składanych przez gminy (np. 89 proc. gmin, w których funduszami zajmują się wydziały inwestycji, poszukuje wyłącznie środków na inwestycje). Zdaniem doradców, stosunkowo najlepsze rezultaty przynosi więc stworzenie szczupłego zespołu, zajmującego się pozyskiwaniem funduszy oraz monitorowaniem środków dostępnych dla danej jednostki samorządowej, natomiast zarządzanie poszczególnymi projektami, podobnie jak planowanie działań w poszczególnych obszarach, powinno zostać przekazane odpowiednim komórkom organizacyjnym urzędu.

Grozi to wprawdzie tym, że przygotowywane projekty mogą się okazać "oderwane" od faktycznych możliwości realizacji (projekt przygotowuje bowiem kto inny niż go realizuje), lecz w stosunkowo niewielkich strukturach, jakimi zazwyczaj są urzędy gmin, przy odpowiedniej koordynacji prac niebezpieczeństwa tego można uniknąć.

SAMEMU CZY Z DORADCĄ?

- Pozyskanie funduszy dla gminy bywa traktowane przez zarząd gminy w kategoriach ambicjonalnych, jako dowód sprawności i efektywności działania - uważa Jarosław Petz ze spin.doc. - Skutkiem jest pewna chaotyczność działań, a w skrajnych wypadkach, choć niestety nie odosobnionych, także duża rotacja pracowników zajmujących się w gminie funduszami. W badanej grupie w ponad połowie przypadków, w których starania o fundusze zakończyły się porażką, nastąpiła zmiana na stanowisku osoby zajmującej się tą tematyką. Jest to fatalna praktyka, ponieważ uniemożliwia gromadzenie doświadczeń oraz budowę kompetencji niezbędnych do skutecznego pozyskiwania funduszy i powoduje strach przed podejmowaniem kolejnych prób.

Oczywiście zarząd gminy musi kontrolować i rozliczać wykonanie zadań przez pracowników, lecz specyfika pracy z funduszami strukturalnymi wymaga nieraz bardzo długiego oraz często mało efektownego działania. Takie działanie może przynosić efekty dopiero po roku lub dwóch. Nie da się uniknąć kilku porażek w ubieganiu się o fundusze, jednak w końcowym efekcie zbuduje się zespół bardzo dobrze przygotowany i - co ważniejsze - bardzo skuteczny w pozyskiwaniu funduszy dla gminy.

Gminy coraz częściej korzystają z usług firm konsultingowych. W urzędach mających doświadczenie w pozyskiwaniu i zarządzaniu funduszami unijnymi rośnie zapotrzebowanie na profesjonalne doradztwo związane z monitorowaniem projektów, a także przygotowaniem specjalistycznej dokumentacji niezbędnej do przygotowania wniosków, spada natomiast zainteresowanie usługami związanymi bezpośrednio z wypełnianiem wniosków. W gminach, w których wykorzystanie funduszy jest bardziej zaawansowane następuje też wzrost wymagań w stosunku do zatrudnianych doradców, ponieważ kompetencje niezbędne do oceny ich pracy także rosną.

Ograniczeniem w korzystaniu z ekspertów jest budżet gmin, a także prawo zamówień publicznych, które skłania gminy do wyboru oferty najtańszej oraz do mierzenia kompetencji doradców przede wszystkim przez porównanie kwot zrealizowanych wcześniej zadań. Skutkuje to często stosunkowo niską jakością i niewielkim zakresem świadczonych usług.

Inne zjawiska występują w gminach niemających doświadczeń z funduszami europejskimi, gdzie występuje duża presja polityczna na pozyskanie jakichkolwiek funduszy w możliwie nieodległym czasie. Zdaniem Jarosława Petza, gminy te znacznie rzadziej sięgają po pomoc z zewnątrz, starając się przygotować stosunkowo proste projekty własnymi siłami, bardziej ambitne zadania pozostawiając na później.

BARIERY NA DRODZE

Przeszkodą powstrzymującą samorządy przed korzystaniem z usług wyspecjalizowanych firm są przede wszystkim ceny usług doradczych. Choć w Polsce są one jeszcze relatywnie niskie (w porównaniu z innymi krajami UE), to i tak stanowią duże obciążenie dla budżetu przeciętnej gminy. Usługi związane z pozyskiwaniem środków z reguły nie mogą być refundowane z funduszy unijnych, ponieważ te koszty nie są, zgodnie z regulacjami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, kosztami niezbędnymi to realizacji projektów. Gminy rzadko wykorzystują też ustawową możliwość uzależniania płatności za usługi doradcze od ich wymiernych efektów. Firmy doradcze z kolei wykazują czasem brak zrozumienia specyfiki wspólnoty samorządowej - i vice versa, potencjał ekspertów pracujących dla samorządów przy projektach unijnych jest często marnowany przez samych urzędników.

- Wiele razy spotkaliśmy się z sytuacją, w której dokumenty były przygotowane przez firmę doradczą zgodnie ze wszelkimi prawidłami ekonomii, lecz mimo to gmina chciała je zmienić, ponieważ nie spełniały jej oczekiwań - zauważa Jarosław Petz. - W planach gminy musi być odzwierciedlony interes mieszkańców powodowanych lokalnymi sentymentami lub wartościami kulturowymi, do których mieszkańcy są przywiązani. Firmy doradcze, zwłaszcza te większe, nie uwzględniają najczęściej w swoich działaniach konieczności "wczucia się" w społeczność, dla której pracują, zaś przygotowywane przez nie dokumenty, choć bardzo poprawne formalnie, powodują u samorządowców uczucie rozczarowania, a czasem irytacji na doradców zewnętrznych, którzy "nie rozumieją o co chodzi". A chodzi o to, by pamiętać, że interes społeczny i interes ekonomiczny gminy to nie zawsze to samo.

DWIE STRONY UNII

Partnerem strategicznym spin.doc jest hiszpańska firma Proxectos, zajmująca się doradztwem dla sektora publicznego i prywatnego. Dzięki temu przedstawiciele obu firm mają cenną możliwość porównania sposobów korzystania z funduszy europejskich na dwóch "końcach" Unii. W Hiszpanii, która korzysta ze środków UE od wielu lat, gminy wypracowały dość podobny do stosowanego w naszych samorządach model struktury zajmującej się funduszami. W większości małych i średnich gmin utworzono małe, stałe komórki. Jednak w odróżnieniu od naszych, w hiszpańskich samorządach tworzy się interdyscyplinarne, międzywydziałowe zespoły do zarządzania konkretnymi projektami. W gminach hiszpańskich najczęściej spotyka się komórki zajmujące się funduszami unijnymi jako zespoły włączone do większych wydziałów. Ich rola jednak sprowadza się do monitorowania funduszy oraz inicjowania projektów - bardzo rzadko zajmują się także ich realizacją.

Hiszpańskie samorządy w znacznie większym zakresie korzystają też z usług firm konsultingowych i w większym stopniu współpraca ta ma charakter doradztwa strategicznego niż związana jest z konkretnym przedsięwzięciem, jak to zwykle bywa w Polsce. Na poziomie gminy opracowywane są studia wykonalności i założenia techniczno-organizacyjne projektów, samo zaś przygotowanie aplikacji jest silnie wspomagane przez administrację na poziomie wyższym oraz przez związki międzygminne, które dysponują specjalistami w tym zakresie. Nie ma więc potrzeby korzystania z doradztwa przy pozyskiwaniu funduszy na poziomie podstawowym.

Firmy doradcze, współpracując z samorządem często też zajmują się projektem "od początku do końca": składają propozycję gminie, pozyskują fundusze, po czym zarządzają finansowanym w ten sposób projektem. Zdejmuje to z hiszpańskich samorządów konieczność zapewnienia dodatkowych środków na usługi doradcze, finansowanie następuje w ramach projektu. Polski system prawny także na to pozwala, jednak prawo zamówień publicznych zniechęca do jego stosowania.

Czy Polska skorzysta z rozwiązań wypracowanych w kraju o dłuższym stażu w zarządzaniu unijnymi środkami, czy też wypracuje własny model zarządzania funduszami europejskimi - zależy głównie od przyszłych samorządowych doświadczeń.

Tomasz Borkowski