Ustawodawco, spiesz się

Nowelizacja z kwietnia br. jeszcze nie zaczęła obowiązywać, a Sejm poparł wniosek prezydenta o stwierdzenie jej niekonstytucyjności. Taka postawa parlamentu może tylko dziwić. Posłowie nie spieszą się ze zmianą kwestionowanych regulacji. Czekają, aż zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. Co gorsza, nie spieszą się również po wyroku TK.

Trybunał Konstytucyjny coraz częściej musi odraczać utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. Chodzi o to, aby zapobiec "dziurze" w prawie i dać Sejmowi czas na uchwalenie nowych rozwiązań. Niestety, normą staje się, że przepisy zgodne z literą prawa powstają z karygodnym opóźnieniem albo nie powstają w ogóle. Zdarza się również, że nowe regulacje są znowu sprzeczne z konstytucją.

Dziurami w prawie posłowie się nie martwią

Taka legislacyjna beztroska przysporzyła nie lada problemów m.in. Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów. 12 czerwca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją artykułu 47931 kodeksu postępowania cywilnego (sygn. akt P 13/01). Przepis ten nie dawał sądowi możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Decyzja taka mogła zostać zmieniona w całości lub w części, ale nie można było jej uchylić, mimo że w wielu przypadkach byłoby to wskazane. To specyficzne wyłączenie dotyczyło wyłącznie prezesa UOKiK, sąd mógł uchylać decyzje pozostałych prezesów: Urzędu Regulacji Energetyki, Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, a także Urzędu Transportu Kolejowego. Niekonstytucyjny przepis utracił moc obowiązującą 30 listopada 2003 r., mimo że od wyroku Trybunału minęło półtora roku, nadal nie było nowej regulacji. Pojawiały się wątpliwości, czy po tej dacie sprawy antymonopolowe w ogóle będą mogły być rozpatrywane. Sąd, który dotychczas orzekał w ramach postępowania odrębnego, nie miał innego wyjścia niż przejść na ogólne zasady procedury cywilnej.

Nowy przepis, który pozwalał na uchylanie decyzji prezesa UOKiK, zaczął obowiązywać dopiero 19 sierpnia br., czyli ponad dwa lata od wyroku Trybunału. Przez pół roku istniała natomiast legislacyjna dziura w prawie, gdyż artykuł 47931 przestał obowiązywać 30 listopada 2003 r.

Niekonstytucyjne? - nie szkodzi

Zbyt późno uchwalone zostały przepisy dotyczące płatnego parkowania. 10 grudnia 2002 r. Trybunał orzekł, że niekonstytucyjne jest rozporządzenie, które upoważniało rady gminy do podjęcia uchwał w sprawie płatnego parkowania. Regulacje dotyczące odpłatności za parkowanie powinny bowiem znaleźć się w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Rozporządzenie miało utracić moc 30 listopada 2003 r. Nad nowelizacją ustawy o drogach publicznych pracowano 11 miesięcy, ostatecznie ukazała się ona w Dzienniku Ustaw z dnia 24 listopada, a część przepisów weszła w życie z dniem ogłoszenia (m.in. dotyczące pobierania opłat za parkowanie pojazdów w strefach płatnego parkowania). Nowe przepisy zaczęły obowiązywać bez wymaganej 14-dniowej vacatio legis i nie dały gminom możliwości podjęcia uchwał we właściwym czasie.

Niestety, zdarzają się sytuacje, w których nowe regulacje, które mają zastąpić normy niekonstytucyjne, również okazują się być sprzeczne z konstytucją. Tak było z czynszami regulowanymi. 11 lipca 2001 r. miał stracić moc obowiązującą przepis ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nakładający obowiązek stosowania w lokalach prywatnych czynszu regulowanego poniżej 3 proc. wartości odtworzeniowej. Jednak 10 lipca 2001 r. weszła w życie, z dniem ogłoszenia, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Okazało się jednak, że nowe przepisy dotyczące sposobu ustalania czynszów są również niekonstytucyjne. Mimo że ustawodawca miał czas na to, żeby stworzyć rozwiązania zgodne z prawem, nowe przepisy znowu zostały napisane na kolanie.

Przykłady przepisów prawnych wydanych przez ustawodawcę zbyt późno
- Przepisy ustawy z dnia 11 listopada 2003 r. o drogach publicznych, dotyczące zasad ustalania i pobierania opłat za parkowanie na terenach miast.
- Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, dotyczące wysokości czynszów regulowanych.
- Rozporządzenia wykonawcze do ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, regulujące wysokość i zasady uiszczania opłat reprograficznych.
- Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z dnia 11 października 2002 r. w sprawie wykroczeń, za które policjanci są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, oraz wysokości mandatów karnych nakładanych przez policjantów za poszczególne rodzaje wykroczeń.
- Rozporządzenie ministra finansów z dnia 23 września 2003 r. w sprawie wzoru zawiadomienia o zmianie właściwości naczelnika urzędu skarbowego.
- Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo o notariacie.
- Rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej.

Co z kasacją w obronie prawa?

W wyroku z 19 lutego 2003 r. (sygn. akt P 11/02) Trybunał orzekł, że art. 3934 par. 2 kodeksu postępowania cywilnego jest niezgodny z konstytucją. Zaskarżony przepis przyznawał rzecznikowi praw obywatelskich kompetencję do wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia stronie, bez względu na to, czy brał on wcześniej udział w postępowaniu sądowym. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 41 z 10 marca 2003 r. Od tego dnia art. 3944 par. 2 k.p.c. utracił moc obowiązującą. Niezgodność z konstytucją wiązała się z naruszeniem konstytucyjnego prawa do sądu. Przepisy k.p.c. nie określały bowiem w sposób jednoznaczny momentu uprawomocnienia się orzeczenia, od którego RPO mógł wnieść kasację.

W swym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jednak celowości istnienia szczególnej skargi kasacyjnej wnoszonej przez rzecznika praw obywatelskich. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu sędziowie wskazywali na potrzebę podjęcia szybkich prac legislacyjnych nad instytucją "kasacji w obronie prawa" i ukształtowania jej w taki sposób, by nie hamowała uprawomocnienia się orzeczenia.

Niezwłocznie po wyroku prezes TK przesłał w tej sprawie sygnalizację do marszałka Sejmu. Sejm jednak się nie spieszy, choć w sygnalizacji jasno powiedziano, że kasacja rzecznika jest niezbędna dla zapewnienia spójności polskiego systemu prawnego.

Gdy Sejm ignoruje, Trybunał reaguje

Podobnie przedstawiała się sprawa dotycząca przepisów o wznowienie postępowania cywilnego z powodu niekonstytucyjności przepisów, na których oparte było orzeczenie. Przepisy k.p.c. dopuszczały możliwość wznowienia, ale tylko od wyroków. Pominięte zostały zatem sytuacje, gdy skarga o wznowienie dotyczyła orzeczeń w formie postanowień. Trybunał, gdy po raz pierwszy zajmował się tym problemem, zajął stanowisko, że przepisy k.p.c. powinny być zinterpretowane w sposób pozwalający na wznawianie postępowań także w sprawach, w których orzeczenie przyjęło postać postanowienia. Jednocześnie zwrócił się z sygnalizacją do Sejmu, zwracając uwagę na to, że spory interpretacyjne powinny być usunięte w drodze nowelizacji k.p.c. Ponieważ Sejm zignorował stanowisko TK, a sądy nadal nie wznawiały postępowań w sprawach rozstrzygniętych postanowieniem, 27 października br. TK orzekł niekonstytucyjność art. 4011 k.p.c. Jednocześnie dał Sejmowi 12 miesięcy na jego poprawienie. Należy mieć nadzieję, że ten okres posłom wystarczy.

Brak fachowych legislatorów

Niewątpliwie powodem takiego stanu rzeczy jest brak profesjonalizmu naszego ustawodawcy. Posłów z wykształceniem prawniczym jest zbyt mało, a przepisy pisane bez przygotowania fachowego są niezrozumiałe, czasem nie można ustalić ich treści. Niekiedy nie rozumieją ich nawet wysoko kwalifikowani prawnicy, w tym sędziowie stosujący prawo w sądach.

Agnieszka Wyszomirska, Ewa Usowicz

prof. Marek Safjan, prezes Trybunału Konstytucyjnego
Legislacja to zawód, który wymaga wiedzy specjalistycznej. Przepisy nie mogą być pisane przez osoby, które nie mają do tego fachowego przygotowania. Politycy mogą decydować o koncepcji politycznej, społecznej, gospodarczej, o treści i kierunkach przyjmowanych rozwiązań, ale nie o sposobie napisania przepisów prawa. W przeciwnym razie prawdopodobieństwo, że będzie ono obarczone wadami, w tym wadami złej legislacji, jest bardzo duże. W większym stopniu trzeba doceniać rolę legislatorów oraz ich niezależność profesjonalną. Nie można osób, które są odpowiedzialne za jakość tworzonych przepisów, zmuszać do rezygnacji z ich przekonań profesjonalnych na rzecz konkretnych zapotrzebowań politycznych.