"Zamknięcia rządu" i przywileje USA jako dłużnika świata

Wbrew alarmowi podnoszonemu przez wszystkie media świata zdarzenia te nie mają katastrofalnych skutków, choć dla setek tysięcy amerykańskich pracowników państwowych są dotkliwe. Mają podłoże polityczne i są przede wszystkim przejawem walki zawodowych polityków o rząd dusz i władzę. Bez trudu doszukać się też jednak można dobrej strony każdorazowej awantury z ich powodu - zamknięcia przypominają, że zadłużanie przychodzi łatwo, zaś oddawanie to niemal zawsze płacz i zgrzytanie zębów, choć w przypadku długów państwa cierpią najczęściej nie ci, w których imieniu pożyczano.

Ani Demokraci, ani tym bardziej Republikanie, nie kwapią się do podnoszenia podatków, a wydatki państwa rosną. W ciągu minionych 60 lat USA miały więc tylko dwa krótkie okresy z nadwyżką budżetową. W 1969 r. zdołał tego dokonać rząd Lyndona Johnsona, a w latach 1998-2001 gabinet Billa Clintona. Obaj to Demokraci, przy czym ten drugi skorzystał z ówczesnej "pokojowej dywidendy" w wyniku schowania się Rosji na krótki czas do mysiej dziury, dzięki czemu Ameryka mogła zmniejszyć wydatki wojskowe z 4,3 proc. PKB w 1993 r. do 2,9 proc. w 2000 r.

Ujmując problem "technicznie", zamknięcia rządu są konsekwencją ustalania pułapu długu rządowego w wartości bezwzględnej, która wynosi teraz prawie 31,4 bln dolarów. Gdzie indziej w świecie fenomen ten nie występuje, ponieważ w większości państw świata udających, że nie przesadzają z długiem, punktem odniesienia jest określany procentem udział zadłużenia w PKB, albo relatywna wielkość deficytu budżetowego.

Gdy zatwierdzony uprzednio nominał zostanie w USA wyczerpany, a wpływy podatkowe nie nadążają za wydatkami federalnymi, prezydent musi występować do parlamentu o podniesienie limitu zadłużenia. Kongres może wniosek odrzucić. Wówczas rząd musi ciąć lub nawet wstrzymywać wydatki - tak właśnie wyglądają "zamknięcia". Dochodzi do nich, gdy większość w obu izbach Kongresu lub tylko w Senacie jest po stronie przeciwników danego prezydenta. Kolejna przesłanka to ostre, wręcz brutalne, zwarcie rządzących z opozycją. Dotarcie do limitu zadłużenia to bowiem dla opozycji wielka gratka. Można się naigrawać, że co to za rząd bez pieniędzy, ale przede wszystkim domagać się od oponentów u władzy różnorodnych ustępstw i koncesji politycznych w zamian za zgodę na podniesienie granicy długu.

Pierwsze zamknięcie wywołano w 1976 r., kiedy po ustąpieniu Richarda Nixona prezydentem był Gerald Ford. Najwięcej razy - siedem - z brakiem dostępu do pieniędzy borykał się Ronald Reagan, rządzący w latach 80. ubiegłego wieku. Najdłuższe zamknięcie zdarzyło się za prezydentury Donalda Trumpa i było skutkiem sprzeciwu Demokratów wobec prezydenckiej inicjatywy budowy muru na granicy z Meksykiem. Na 21 dotychczasowych zamknięć 13 było efektem obstrukcji demokratów, więc wielkiej różnicy między partiami w posługiwaniu się tym stricte politycznym narzędziem nie ma. Przy chwilowym braku środków najłatwiej jest wstrzymać wypłaty wynagrodzeń za pracę dla państwa. Liczba poszkodowanych w ten sposób nigdy nie przekroczyła miliona osób, a wszyscy otrzymują w końcu należne im pieniądze, więc choć zjawisko jest bulwersujące, to szkody powstają przede wszystkim na wizerunku państwa jako opoki i ostatecznej instancji.

Rozwiązanie nominalne przyjęte w USA działa jeszcze (chyba) tylko w Danii, gdzie limit ustalono w wysokości 2000 mld koron duńskich, czyli na poziomie 115 proc. PKB z 2010 r., kiedy to tamtejszy parlament podniósł pułap z poprzedniej wysokości 950 mld koron. Według duńskiego banku centralnego (Danmarks Nationalbank), zadłużenie Danii wynosiło na koniec 2021 r. 705 mld koron, w tym zadłużenie rządu centralnego 438 mld koron. To drugie stanowiło zaledwie 18 proc. PKB. Dania ma zatem bardzo zdrową gospodarkę i obowiązujący tam pułap nie ma, przynajmniej na razie, praktycznego znaczenia. Dania ustawiana jest jednak w kontrze do USA z podkreśleniem, że tak wysoko ustawiona granica dopuszczalnego zadłużenia państwa nie utrudnia, tak jak w Ameryce, polityki fiskalnej prowadzonej przez rząd. Jednak z odmiennego punktu widzenia, rząd nie powinien mieć dużej swobody fiskalnej, ponieważ skutek jest podobny do wręczenia bliżej nieznanemu sąsiadowi z piętra wyżej swojej karty kredytowej i powiedzenia mu: a używaj Pan sobie.

Stosunkowo niedawny debiut zagrywki pn. government shutdowns skłania do pytania o jej źródła. Zaczęło się od Richarda Nixona dążącego - jak zresztą praktycznie wszyscy jego poprzednicy i następcy - do większej kontroli władzy wykonawczej nad wydatkami federalnymi. Chodziło o ograniczenie przypadków, kiedy prezydent był przeciw czemuś, ale musiał na to "coś" wydawać pieniądze, bo tak zdecydował Kongres. Dla Nixona takim czymś były m.in. projekty ekologiczne. W 1974 r. uciekł się do triku z korzeniami w dalekiej przeszłości w postaci wstrzymania wypłat funduszy uchwalonych w ustawie budżetowej. W języku kongresowym trik ten nosi nieadekwatną nazwę "konfiskaty" (przyznanych funduszy) - "impoundment" (of appropiated funds). Nixon nie był w tym dziele prekursorem. Palmę pierwszeństwa odebrał w 1803 r. Thomas Jefferson, który uznał za zbędny zakup za 50 tys. dol. (dziś byłoby to ok. 1,2 mln dol.) kanonierek do patrolowania dolnego biegu Missisipi. Po nim uciekało się do "konfiskat" bardzo wielu prezydentów, ale skończyło się właśnie na Nixonie, który zdaniem Kongresu wziął był nadużył tej możliwości.

W 1974 r. uchwalona została więc ustawa Congressional Budget and Impoundment Control Act, na mocy której powołano eksperckie Kongresowe Biuro Budżetowe (CBO) oraz zastąpiono "impoundment" trudnym do praktycznego zastosowania rozwiązaniem w formie prawa prezydenta do unieważnienia wskazanych tytułów budżetowych, ale dopiero po uzyskaniu w ciągu 45 dni zgody obu izb Kongresu, który te wydatki uchwalił. W ciągu minionych 50 lat wszyscy prezydenci starali się wyrzucić te niewygodne im przepisy do kosza, ale bez skutku - bram USA strzeże przecież Statua Wolności, która bronić ma lud przed ekscesami władz.

Wbrew bardzo intensywnej krytyce amerykańskiego, "staroświeckiego" ponoć rozwiązania ma ono tę wielką zaletę, że uświadamia mieszkańcom stan finansów państwa psutych przez ostatnie dekady na potęgę. Nominał to konkret, a procent to abstrakcja. Ponadto, w USA prawo działa skuteczniej niż gdzie indziej w świecie i śladem purytańskiej w dużej mierze niezdrowej spuścizny po pierwszych i następnych osadnikach jest bardzo surowe. Za przewiny mniejsze niż złamanie świętej tam konstytucji lub ustaw można dostać od sądu nawet wielokrotne dożywocie. W Europie sprawa zadłużenia nie wybucha tak, jak w Ameryce, ponieważ Europejczykom drogi jest model państwa opiekuńczego, choćby i za pożyczone. Chuchają, dmuchają nań, odrzucając na bok zmartwienia o przyszłość. Poza tym miary udziałowe są bardzo nieprzejrzyste, więc ludzie mają w nosie procenty, zwłaszcza że nie mają wiedzy, czy ustalono je w myśl definicji i rzetelnie.

W styczniu 2023 r. limit dopuszczalnego zadłużenia rządu USA w wysokości ustalonej na 31 380 miliardów dolarów znowu został wyczerpany. W przystępniejszym, bo porównawczym ujęciu, jego wysokość to tyle, ile 46 przeliczonych na dolary produktów brutto Polski z 2021 r. Osiemdziesiąt lat temu, w 1942 r. dług federalny USA wynosił 60 mld dol. Jeśli użyć przelicznika zmiany cen dóbr konsumpcyjnych, dziś byłby to jeden bilion. Dług rządowy USA zaczął rosnąć bardzo szybko pod koniec lat 70. ubiegłego stulecia, co ma związek z ostatecznym porzuceniem przez Amerykę, a za nią cały świat, parytetu złota. Położyło to na łopatki dotychczasowe kanony i uczyniło dług nie sługą, a panem. Kolejnym impulsem był odwrót od "uświęconych" kiedyś paradygmatów polityki monetarnej i fiskalnej po kryzysie finansowym 2007-2009 i (dogorywającej już chyba) pandemii, polegający na ich takim rozluźnieniu, że świat wpadł w końcu w ciężką chorobę inflacji.

W Ameryce przebieg tych procesów daje jednak objawy łagodniejsze niż gdzie indziej. Przychodzi więc do głowy pytanie, czy w USA nie działa przypadkiem zasada ze starej i niemiłej odzywki, że "co wolno wojewodzie, to nie tobie smrodzie"? Odpowiedź musi być twierdząca. W kategoriach bezwzględnych Stany Zjednoczone są najbardziej zadłużonym państwem świata, ale mimo to są globalnym hegemonem polityczno-ekonomicznym i kulturowym, co umożliwia dolarowi amerykańskiemu pełnienie roli waluty światowej. Warto w tym miejscu odłożyć podręczniki i książki naukowe dotyczące ekonomii, ujmując problem, tak jakby to uczynił mądry rabin.

Ponad połowa handlu prowadzonego w świecie prowadzona jest w dolarach. Udział euro wynosi ok. 30 proc., a w puli są jeszcze jeny, funty szterlingi, dolary z Kanady i Australii. Chiny widziałyby swojego juana w szpicy tej wąskiej stawki, ale nie ma na to szans, bowiem świat musiałby zaufać Pekinowi, który na zaufanie ze wszech miar nie zasługuje. Juan pozostaje zatem walutą akceptowalną wyłącznie dla państw wykluczonych, jak Rosja, i zniewolonych finansowo-gospodarczo przez Chiny, jak np. wiele państw afrykańskich.

Co z tego wynika w kontekście zadłużenia USA? Funkcja dolara jako waluty światowej sprawia, że Stany Zjednoczone są w praktyce jedynym państwem świata, które może spłacać swoje długi zaciągnięte za granicą przy użyciu własnej waluty krajowej. Euro też ma tę właściwość, ale Unia to nie państwo. Jest to okoliczność o niesamowitej sile, bowiem pieniędzy na zwrot pożyczek nie trzeba zarobić, wystarczy je wydrukować w wytwórni papierów wartościowych.

Amerykański bank centralny Federal Reserve informuje, że koszt druku jednej studolarówki wynosi obecnie 17 centów, a wprowadzenie do obiegu tej samej wartości w zapisie elektronicznym to koszt już niedostrzegalny. Zatem przykładowy jeden miliard długu można skreślić na jakiś albo praktycznie całkowicie (o czym za chwilę) za marne 1,7 mln dolarów wypłaconych państwowej drukarni tytułem zwrotu kosztów produkcji odpowiedniej liczby banknotów. W takich warunkach zupełnie nie liczą się odsetki. Taki woluntarystyczny i partykularny "dodruk" ma oczywiście swoje bardzo blisko położone granice, bo papier w nadmiarze to makulatura, ale i tak daje olbrzymią ulgę, którą ponad pół wieku temu ówczesny minister finansów, później prezydent Francji nazwał trafnie "horrendalnym przywilejem" (exorbitant privilege) Stanów Zjednoczonych.

Dzięki niemu Stany Zjednoczone mogą bezkarnie utrzymywać latami ujemną tzw. międzynarodową pozycję inwestycyjną netto. (Net International Investment Position - NIIP). Na koniec trzeciego kwartału 2022 r. NIIP USA wynosiła ok. minus 16 700 bln dolarów, czyli na taką sumę zadłużenie całego kraju (w tym podmiotów prywatnych) przeważało nad jego wierzytelnościami. Statystyki dotyczące pozycji inwestycyjnej potwierdzają tezę o postępującym rozpasaniu polityki monetarnej i fiskalnej Waszyngtonu. W 2009 r. pozycja USA miała wartość "jedynie" minus 2600 mld dol., więc od tego roku do dziś urosła ponad sześciokrotnie. Do lat sześćdziesiątych XX wieku USA były wierzycielem świata, dziś są wielkim dłużnikiem. Jeśli nie traktować wszystkiego śmiertelnie poważnie, to przypominają się wielcy cesarze i królowie, którzy uosabiali potęgi, ale często groszem nie śmierdzieli.

Agregat NIIP obejmuje całe zadłużenie, w tym także zadłużenie podmiotów prywatnych, które przysparzają Stanom Zjednoczonym korzyści wskutek handlu ze światem. W opozycji do ugruntowanego i generalnie słusznego poglądu, w przypadku USA omawiany rodzaj korzyści nie jest efektem eksportu i nadwyżki handlowej, a importu i ujemnego bilansu handlowego.

Część (małą, ale jednak) swego dobrobytu Amerykanie mają za darmo i decyduje o tym nie tylko niski koszt zaciąganych długów, ale także ujemny bilans handlowy oznaczający, że USA więcej importują towarów i usług niż same ich eksportują. W obrazowym ujęciu fenomen ten sprowadza się do "eksportu" wymienionych przed chwilą studolarówek kupionych za centy w wytwórni Bureau of Engraving and Printing. "Eksport" ten to przy tym największa pozycja w handlu Ameryki ze światem.

Wyjaśnienie korzyści amerykańskich nie jest trudne. Jeśli spółka z USA kupuje coś za granicą, płaci dolarami, które (na poziomie państwa) nie muszą być zarobione, wystarczy je wyprodukować. Jeśli zagraniczny sprzedawca i teraz posiadacz tych stu dolarów otrzymanych w zapłacie wyda je zaraz w USA na jakiś towar lub usługę, to korzyść z roli dolara jako waluty światowej jest jedynie wizerunkowa i godnościowa. Jednak jeśli ów obcokrajowiec postanowi odłożyć te pieniądze na później, chowając je pod materacem, albo ustanawiając z nich bardzo długi depozyt w banku swojego kraju - to udziela Ameryce darmowego kredytu, do oddania kiedyś, kiedyś lub wręcz "na święty nigdy", gdy np. pieczołowicie przechowywane banknoty trafią przez przypadek na śmietnik, choć to najmniej istotna przyczyna długich prolongat. Najważniejsza to utrzymywanie przez chyba wszystkie państwa świata rezerw walutowych w dolarach USA.

Według danych z bazy COFER prowadzonej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy rezerwy walutowe świata utrzymywane w dolarach miały na koniec III kwartału 2022 r. wartość 6442 mld dol. (rezerwy we wszystkich walutach wyniosły 10,7 bln dolarów). Do tego dochodzą rezerwy nieoficjalne, czyli dolary w posiadaniu zwykłych ludzi. Jeden z dobrych dla USA skutków makroekonomicznych rezerw prywatnych wiąże się ze stałym spadkiem wartości pieniądza. Z powodu inflacji za 100 dolarów schowanych w 1975 r. w bieliźniarce gdzieś np. we Włoszech, można byłoby kupić dziś coś, co kosztuje w amerykańskim sklepie jedynie 20 dolarów. To oznacza, że siła studolarówki znalezionej we włoskiej szafie z tego przykładu jest po latach w Ameryce pięciokrotnie niższa. Zapobiegliwi obcokrajowcy zaopatrzeni w dolary nie muszą jednak tyle tracić, bowiem ich punktem odniesienia może być wartość dolarów w miejscowej walucie, która przy dobrym stanie gospodarki może poprzez mechanizm kursowy zmniejszyć ubytek inflacyjny. Tak, czy owak, "eksport" dolarów to dla USA naprawdę świetny biznes, zwłaszcza jeśli nie towarzyszy mu ich import, czyli jeśli nikt nie wyśle ich z powrotem do Stanów, żądając za swoje dolary towarów i usług, tj. jakiejś drobiny amerykańskiego PKB.

Poza mechanizmem tezauryzacji, czyli gromadzenia pieniędzy na "wszelki przypadek", papierowe banknoty dolarowe "emigrują" z USA w celu zaspokojenia zapotrzebowania ok. tuzina państw, które używają ich jako walut "narodowych". Krocie wykorzystuje wielka branża narkotykowa, są najlepszym narzędziem finansowania wszelkich innych nielegalnych transakcji, w tym korupcji.

Wartości fizycznych banknotów dolarowych w obiegu poza Stanami obliczyć nie sposób, bowiem w odróżnieniu od przelewów wędrówki banknotów nie zostawiają śladów. Ale zgrubny szacunek jest do uzyskania. Od ponad ćwierćwiecza zajmuje się tym m.in. dwójka ekonomistów z Fed: Ruth Judson i Richard D. Porter. W pracy opublikowanej w 2017 r. ("The Death of Cash? Not So Fast: Demand for U.S. Currency at Home and Abroad, 1990-2016." Board of Governors of the Federal Reserve System, Washington, DC) dr Judson (doktorat z MIT) ustaliła, że poza granicami Stanów Zjednoczonych pozostawać może na stałe ok. 60 proc. z ich całkowitej sumy w obiegu. W przypadku najwyższego nominału dopuszczonego do obrotu, czyli studolarowych "Beniaminów" wskaźnik ten urósł do 70 proc.

Fed podaje, że w styczniu 2023 r. całkowita wartość dolarów w obiegu wyniosła 2,3 bln (2300 mld) dolarów. Jeśli wskaźnik oszacowany przez dr Judson jest prawidłowy, to poza USA krążyć musi do 1,4 bln dol. Banknoty dolarowe trzymane za granicą to - jak już zostało powiedziane - najzwyczajniejsza pożyczka udzielona Stanom Zjednoczonym przez zagranicznych wierzycieli. Od banknotów, w przeciwieństwie do obligacji nie płaci się jednak odsetek. Oprocentowanie najbezpieczniejszych dla pożyczkodawcy (tzw. risk free) trzymiesięcznych bonów skarbowych rządu USA (T-bills) wynosi obecnie ok. 4,5 proc. rocznie. Gdyby zatem przyszło rządowi sprzedać swoje papiery dłużne na kwotę 1,4 bln dol., to roczne odsetki od tego długu wyniosłyby 63 mld dolarów. W porównaniu z budżetem federalnym za rok fiskalny 2022 zakończony 30 września 2022 r., w którym po stronie wydatków była kwota niemal 6,3 bln dol. taka korzyść jest mała jak orzeszek, ale zacięte boje toczone są o wielokroć niższe kwoty. W innym ujęciu, gdyby wierzyciele chcieli dokonać w USA zakupów za wszystkie swoje dolary przechowywane w skarpetach lub służące finansowaniu transakcji z nieamerykańskimi podmiotami, to wyczyściliby amerykańskie magazyny do czysta, bowiem w 2021 r. eksport towarowy USA wyniósł ok. 1,75 bln dol.

Opinia publiczna w USA łagodzi swoje stanowisko w sprawie zadłużenia państwa. Według badania Pew Research z początku 2022 r. zmniejszenie deficytu budżetowego było "najwyższym priorytetem" jedynie dla 45 proc. ogółu obywateli i dla 63 proc. wyborców popierających Republikanów, podczas gdy w czasach prezydentury Baracka Obamy wskaźniki wynosiły odpowiednio 72 proc. i 82 proc. Nie ma jeszcze badania ilustrującego nastawienia w chwili obecnej, więc trudno powiedzieć, jak na postawy wpłynęła inflacja i w ogóle pogorszenie sytuacji gospodarczej USA, co oddziałuje także na limit zadłużenia. W samym tylko IV kwartale 2022 r. Wuj Sam wypłacił 213 mld dol. odsetek od zadłużenia federalnego, o 30 mld dol. więcej niż w III kwartale i o 63 miliardów więcej niż w ostatnim kwartale 2021 r.

Wprawdzie limit zadłużenia już został wyczerpany, ale rząd ma bieżące dochody i może dokonywać (niedużej) żonglerki niektórymi wydatkami, więc pierwszy możliwy termin ewentualnego "zamknięcia rządu" to - według dzisiejszych szacunków - czerwiec tego roku. Czasu na kompromis w sprawie nowego limitu jest dość sporo, ale problem jest z samym kompromisem. W warunkach osłabienia sprzeciwu wobec zadłużania państwa swobodniej niż kiedyś krążą pomysły mocno niekonwencjonalne, a po prawdzie oszukańcze, rodem z pracowni alchemików szukających, jak w złoto przerobić choćby ołów.

Na czoło wysuwa się poważnie brana pod uwagę, nawet przez ludzi wydawałoby się rozsądnych, wymyślona w 2010 r. sztuczka z wybiciem w U.S. Mint monety z platyny i opatrzenie jej nominałem w wysokości np. 1 biliona dolarów. Moneta byłaby złożona w skarbcu Fed i stanowiła zabezpieczenie długu o takiej właśnie wartości nominalnej, więc do ominięcia ograniczeń wyznaczonych limitem zadłużenia niepotrzebne byłoby teraz porozumienie z republikańską opozycją.

W wymiarze materialnym jednobilionowa moneta nie poczyniłaby dziś wielkich szkód, bo to relatywnie nieduże pieniądze. Jednak po pierwsze, byłoby to jaskrawe w swej fanfaronadzie nagięcie prawa, a po drugie, wkrótce na zasadzie precedensu prowadzącego do zguby - skarbiec Fed pełen byłby takich monet, więc utraciłby swe walory bezpiecznej waluty godnej najwyższego zaufania. Byłby to koniec dominacji dolara. Na szczęście, ani sekretarz skarbu Janet Yellen, ani Joseph Powell stojący na czele Fed, ani większość funkcyjnych Demokratów nie daje się zaciągnąć do obozu "sztukmistrzów", w którym znalazł się natomiast ekonomista z Noblem, choć ostatnio przede wszystkim lewicowy celebryta - Paul Krugman.

Dług jest narzędziem użytecznym, ale nie jest narzędziem uniwersalnym, ma swoje granice. Problem polega na tym, że wobec gigantycznego rozrostu rynków finansowych, które są w stanie wchłonąć i przerobić "każde" pieniądze, oraz wstąpienia na te rynki nowych wielkich graczy, głównie z Chin, zamazał się obraz i trudno dostrzec gdzie dziś leżą te granice. Kiedy horyzont się rozjaśni i czy w ogóle to nastąpi - nie wiem, ale wiem za to, że przez możliwe latem "zamknięcie" amerykańskiego rządu Stany nie padną (jeszcze?) na kolana.

Jan Cipiur, dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii

Biznes INTERIA na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze

Zobacz również: