Chcemy zbroić się coraz mocniej. Ale czy budżet i Polacy to udźwigną?

Państwa członkowskie NATO powinny przeznaczać 5 proc. swojego PKB na obronność - uważa Mark Rutte, sekretarz generalny sojuszu. Po niedawnym spotkaniu ministrów obrony krajów NATO zapowiedział on, że taki właśnie cel przedstawi na szczycie Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Hadze, który odbędzie się w dniach 24-25 czerwca. Podbicie stawki jest znaczące - średnia wydatków na obronę europejskich członków NATO wyniosła w 2024 r. tylko ok. 2 proc. PKB, czyli oscylowała w granicach obecnego progu, przyjętego jeszcze w 2014 r. na szczycie sojuszu w walijskim Newport.

Polska zawyża tę średnią - w budżecie na 2024 r. zaplanowano wydatki na obronność w wysokości 4,2 proc. PKB (wykonanie było nieco poniżej planu - już pod koniec grudnia ubiegłego roku wiceszef MON Paweł Bejda wskazywał na poziom ok. 3,8 proc. PKB). W oficjalnym raporcie NATO zaprezentowanym w kwietniu Polska zajmowała pierwsze miejsce wśród krajów sojuszu z wydatkami na poziomie 4,07 proc. PKB. Średnią zawyżały również kraje bałtyckie - druga w zestawieniu Estonia (3,41 proc. PKB), zajmująca trzecie miejsce Łotwa (3,39 proc. PKB) i piąta w rankingu Litwa (3,11 proc. PKB). Czwarte miejsce należało do USA z wydatkami na poziomie 3,19 proc. PKB, choć w liczbach bezwzględnych nakłady Amerykanów na obronność są oczywiście największe. Budżet wojskowy Stanów Zjednoczonych w ubiegłym roku stanowił 64 proc. całkowitych wydatków NATO na obronność, które sięgnęły ok. 1,3 bln dolarów.

Ale rząd Donalda Tuska się nie zatrzymuje - słowa wicepremiera i ministra obrony Władysława Kosiniaka-Kamysza świadczą o tym, że Polska opowiada się za zwiększeniem progu wydatków na obronność dla krajów NATO do 5 proc. PKB. "Polska popiera to stanowisko" - mówił szef MON na niedawnym Forum Bezpieczeństwa Europy Środkowej i Wschodniej "Razem dla bezpiecznej Europy", podkreślając, że zagrożenia są "największe od II wojny światowej". Powtórzył to także w środę 18 czerwca przed posiedzeniem Rady Bezpieczeństwa Narodowego. "Bardzo popieramy starania o podniesienie wydatków we wszystkich państwach członkowskich (NATO - red.) do 5 proc. PKB. My wydajemy prawie 5 proc., wiemy, że trzeba wydawać tyle przez dekady, i będziemy zachęcać do tego wszystkie państwa" - zapowiedział.

Dodajmy, że proponowany przez Marka Rutte próg 5 proc. PKB dla wydatków na obronność zawiera w sobie podział na 3,5 proc. PKB, które miałoby być wydawane na cele typowo militarne (broń, sprzęt wojskowy) i 1,5 proc. PKB na wydatki powiązane z obronnością, np. w obszarze infrastruktury czy cyberbezpieczeństwa.

- Mówiąc o 5 proc. PKB wydawanych na obronność, należy uwzględnić kilka aspektów - mówi Interii Biznes dr Jacek Raubo z Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu, szef działu analiz Defence24. - Najważniejszą z nich są potrzeby obronne państw NATO niezbędne już teraz w zakresie odstraszania i obrony - nie ma co ukrywać, że wiele z nich ma obecnie problem nawet z realizacją wydatków na obronność na poziomie 2 proc. PKB. 

- Pieniądze są potrzebne na trzy rzeczy - wskazuje. - Pierwsza z nich to modernizacja sił zbrojnych - jak obecnie w Polsce - co jest przedsięwzięciem długofalowym i kosztownym. Musi być tutaj obecny element kontynuacji i na to środki muszą być zagwarantowane. Druga rzecz to działania w wymiarze "tu i teraz". Musimy mieć pieniądze na wzmacnianie sił zbrojnych, jeśli chodzi o reagowanie kryzysowe, które staje się istotne w kontekście działań Rosji za naszą wschodnią granicą, ale też tego, co dzieje się w basenie Morza Śródziemnego. Musimy wysłać jasny sygnał, że jesteśmy gotowi ponieść ten ciężar w perspektywie 10-20 lat, bo potem może być za późno. Trzecia rzecz wiąże się z pewną symboliką w relacjach transatlantyckich - mamy w tym układzie USA, mamy kraje wschodniej flanki NATO, które inwestują w obronność - jak Polska i kraje bałtyckie - i wreszcie bogatą Europę Zachodnią, które oscylują w realiach pozimnowojennych. Przykładem mogą być tutaj Hiszpania czy Belgia. Tam konieczne jest zasypywanie bieżących luk w zakresie odstraszania i obronności. 

Hiszpania i Belgia przywołane przez eksperta zajmują niechlubne dwa ostatnie miejsca w rankingu krajów NATO pod względem wydatków na obronność poniesionych w 2024 roku, liczonych jako procent PKB - Hiszpania wydała na te cele 1,24 proc. swojego PKB, a Belgia 1,29 proc.

Nasz kraj, podkreśla dr Jacek Raubo, gra w innej lidze. - Polska jest głównym filarem bezpieczeństwa na flance wschodniej. Nasza ocena rzeczywistości międzynarodowej determinuje i będzie determinować każdy kolejny rząd do wzmacniania potencjału obronnego - nie tylko wojskowego, bo mówimy tutaj zarówno o przygotowaniu się na konflikt poniżej progu wojny, jak i na konflikt pełnoskalowy. W skali Europy Polska jest wyjątkiem pod kątem społeczno-politycznej postawy wobec wydatków na obronność. Od dłuższego czasu jako kraj sygnalizujemy, że ten konsensus co do inwestowania w obronność jest; że możemy dyskutować o specyfice poszczególnych zamówień, ale co do zasady jesteśmy zgodni. Potrafimy z naszej strony dać Europie przykład, że społeczeństwo i politycy mogą zgromadzić się wokół idei budowania obronności, a im dalej od flanki wschodniej NATO, tym gorzej jest z takimi postawami.

- Polska pełni rolę host nation (państwa przyjmującego siły sojusznicze na wypadek kryzysu lub wojny) - to od naszych dróg, od kolei, od portów lotniczych, po systemy łączności, bazy i gotowość sprzętową zależy skuteczność pomocy udzielanej sojuszniczym wojskom - dodaje wykładowca UAM. - Dlatego np. infrastruktura podwójnego przeznaczenia wymaga od nas pewnych obciążeń. 

- Co to oznacza? Że budujemy mosty, ale z taką nośnością, która jest dostosowana do przejazdu kolumn z bronią pancerną. Odpowiednie przygotowanie do konfliktu wymaga od nas także zabezpieczenia funkcjonowania przemysłu obronnego. Do tego musimy zlikwidować zapóźnienia, które istnieją w segmencie niewojskowym, związane z przygotowaniem społeczeństwa na ewentualną wojnę. To też będzie wymagało odpowiednich środków, które muszą być zgrane z polską gospodarką i z realiami międzynarodowymi. W tym kontekście niezwykle istotny jest feedback, który dostajemy od Ukrainy, na co dzień mierzącej się z atakami na wodociągi, sieci energetyczne i inną infrastrukturę cywilną. Te wszystkie aspekty składają się na obronność kraju, choć nie mają wydźwięku stricte militarnego. Do tego dochodzi kwestia samego społeczeństwa, które też walczy - obecne bolesne doświadczenie Europy polega na tym, że zapomnieliśmy, iż do wojny konieczne jest także przygotowanie ludności cywilnej. Samorządy czy instytucje państwa muszą również działać w warunkach wojennych.

Potrzeby są ogromne i ogromne są też wydatki. Czy Polska może sobie pozwolić na dalsze zwiększanie puli nakładów na obronność? W budżecie na 2025 rok przewidziano rekordowe wydatki na obronność, które mają wynieść 4,7 proc. PKB, czyli 186,6 mld zł (z tej kwoty 124,3 mld zł to wydatki z budżetu państwa, a 62,3 mld zł to środki z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych). Tymczasem ustawa budżetowa zakłada, że deficyt budżetu sięgnie 289 mld zł, czyli 7,3 proc. PKB. Z kolei deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych - według najnowszej prognozy resortu finansów z końca kwietnia - ma wynieść 6,3 proc. PKB. Finanse publiczne i tak są już zatem pod presją.

- Polska nie wydaje obecnie 5 proc. PKB na obronność. Oprócz deklaracji istotne są jeszcze wskaźniki wykonania - zgodnie z tym, co raportujemy do Eurostatu, obecnie nasz wskaźnik wykonania wydatków na cele obronne znajduje się na poziomie 4 proc. PKB. Dalsze zwiększanie wydatków w tym obszarze oznaczałoby powiększenie deficytu sektora finansów publicznych i zapewne także długu, o ile nie nastąpiłaby konsolidacja fiskalna - wskazuje w rozmowie z Interią Biznes Piotr Arak, główny ekonomista VeloBanku.

- Dyskusja na temat zwiększania wydatków na obronność przez państwa NATO jest zasadna i argument, że powinno się dążyć do 5 proc. PKB, jest ważny - natomiast najbardziej istotne jest to, żeby część krajów członkowskich sojuszu, które dotychczas tego nie robią, chciała zwiększyć wydatki na obronność powyżej obowiązujących obecnie 2 proc. PKB - dodaje.

Ta dyskusja toczy się od pewnego czasu - inspirowana przez Polskę i kraje bałtyckie, ale też USA. Prezydent Donald Trump już na początku tego roku stwierdził: "Ich wszystkich na to stać. To powinno być 5 proc., nie 2 proc. PKB". Przynosi już wymierne efekty - 11 czerwca rząd Hiszpanii zatwierdził przesunięcie 15,6 mld euro z budżetu na obronność, by zbliżyć się do obecnego celu NATO 2 proc. PKB wydatków na obronę. W marcu niemiecki parlament poluzował słynny "hamulec zadłużenia" (zakazywał on zwiększania deficytu budżetowego powyżej 0,35 proc. PKB). Decyzją Bundestagu, wydatki na armię, obronę cywilną czy cyberbezpieczeństwo przekraczające 1 proc. PKB nie będą podlegać ograniczeniom budżetowym; będzie też można finansować je poprzez kredyt.

W Polsce obowiązujący paradygmat wydaje się nie dopuszczać pytania, czy zwiększać nakłady na obronność - dla kraju przyfrontowego to racja stanu. W budżecie musi jednak znaleźć się też miejsce dla wydatków innych niż militarne. Jednocześnie Polska, objęta unijną procedurą nadmiernego deficytu, musi dążyć do redukcji deficytu sektora finansów publicznych do poziomu poniżej 3 proc. PKB. Czy w tej sytuacji można spodziewać się, że rząd przytnie wydatki na inne cele, np. na świadczenia socjalne?

- John Maynard Keynes nie zgodziłby się z tezą, że zwiększanie wydatków na obronność przez rząd powinno odbywać się kosztem wydatków socjalnych - zauważa Piotr Arak, główny ekonomista VeloBanku. - Dowodził on, że wojna czy reparacje wojenne nie mogą wpływać negatywnie na poziom życia i bytowanie społeczeństwa, bo to nieuchronnie prowadzi do niepokojów społecznych. Zwiększanie wydatków na zbrojenia przy jednoczesnym zmniejszaniu świadczeń socjalnych skutkuje niezadowoleniem obywateli, a to z kolei nie jest dobre z punktu widzenia stabilności państwa.

Jacek Raubo z UAM zgadza się, że postawienie tylko na obronność byłoby kontrproduktywne. Jednocześnie apeluje o to, by wydatki na obronność były dokonywane w sposób rozsądny.

- Trzeba to powtarzać do znudzenia: nawet przy tak dużych transferach na obronność i w dobie największych w historii możliwości inwestowania w bezpieczeństwo, każdą złotówkę trzeba oglądać bardzo dokładnie, bo w bezpieczeństwie i obronności nie stać nas na rozrzutność. Należy przy tym pamiętać, że mamy potrzeby krótko- i długoterminowe. Nasze bezpieczeństwo zależy też od gospodarki i finansów państwa. Wydanie 100 proc. PKB na obronność nie zagwarantowałoby bezpieczeństwa, a mogłoby wręcz skończyć się katastrofą, wywołując niepokoje społeczne czy demograficzne (odpływ ludności cywilnej w kraju, co osłabiłoby nasz potencjał obronny). Budowanie obronności to zatem skomplikowana materia, która nie może opierać się tylko na liczeniu haubic czy pocisków w Excelu, ale na wielowarstwowych działaniach - w tym na wzmacnianiu procesów zwiększających dzietność w perspektywie kolejnych lat, bo przecież wojsko musi posiadać bazę rekrutacyjną, ale także na budowaniu stabilności ekonomicznej, bo wtedy państwo jest silne.

Polska będzie zapewne szukać pola manewru w budżecie na 2026 rok, bo wiele wskazuje na to, że wydatki na obronność będą jednym z priorytetów. W rozmowie z Interią Biznes podczas tegorocznej konferencji Impact Władysław Kosiniak-Kamysz mówił: "Uważam, ze 5 proc. (PKB w kontekście wydatków na obronność - red.) to jest to, do czego powinniśmy dążyć". Gdzie możemy poszukać ewentualnych oszczędności?

Czytaj więcej: Władysław Kosiniak-Kamysz: Potrzebujemy jeszcze więcej pieniędzy na zbrojenia

- Najprawdopodobniej koszty związane z transformacją energetyczną będą odkładane w czasie, zarówno na poziomie UE - co już widać w tym, jak formułowane są obecnie unijne priorytety - jak i na poziomie krajowym. To pozwoli nam "kupić" nieco miejsca w budżecie, choć nie będzie to duża przestrzeń - mówi Piotr Arak. - Będziemy ponosić i tak wydatki na moce gazowe, a do tego wydatki związane z energetyką jądrową, choć będzie to rozłożone w czasie. 

Jednocześnie przestrzega: - Sytuacja budżetowa w przypadku Polski jest bardzo słaba. Trajektoria deficytu i długu sektora finansów publicznych przy wydatkach na obronność przekraczających 5 proc. PKB będzie nas sytuować wśród krajów UE z największym deficytem.

Mając świadomość powagi sytuacji, Polska złożyła wniosek o tzw. unijną klauzulę wyjścia. Bruksela wiosną przystała na to, by wydatki na obronność były wyłączone z oceny poziomów długu i deficytu sektora finansów publicznych państw członkowskich (Polska zabiegała o to na forum unijnym przez długi czas). Skorzystanie z klauzuli da z pewnością dodatkową przestrzeń fiskalną, ale - jak mówi Jacek Raubo - trzeba będzie wykorzystać ją mądrze.

- Strategia Bezpieczeństwa Narodowego i strategie szczegółowe stanowią filar myślenia strategicznego w skali państwa i muszą obejmować swoim zasięgiem całość aparatu państwowego, dostosowując się do zagrożeń stricte wojskowych, technologicznych, ale też hybrydowych (przykładem sytuacja z 2021 r. na naszej wschodniej granicy, która pokazała, jak zagrożenie niewojskowe może przerodzić się w zagrożenie wojskowe). To inwestowanie w cyberbezpieczeństwo, nowoczesne technologie hipersoniczne, ale też w produkcję leków, nowych materiałów mniej kosztownych dla przemysłu, nowych technologii kosmicznych (jak np. satelity szpiegowskie). Na wszystko pieniędzy nie starczy, dlatego każda złotówka musi być obejrzana dziesięć razy pod kątem systemowego i długofalowego działania. Działania tylko tu i teraz oznaczałoby, że w perspektywie kilkunastu lat zaczęlibyśmy borykać się z reperkusjami różnych deficytów systemowych. W kontekście obecnej postawy Rosji Polska - a także kraje nadbałtyckie - nie mogą dziś pozwolić sobie na to, by planować tylko w horyzoncie najbliższych 10-15 lat, muszą łączyć działania aktywne tu i teraz z prognozą zmian generacyjnych.

Pytania o obciążenia dla budżetu są ważne, ale niemniej ważne są pytania o społeczne koszty zmiany priorytetów rządu. Retoryka akcentująca konieczność zbrojeń i planowania wydatków w tym obszarze jest potrzebna na poziomie krajowym i poziomie NATO, ale - jak podkreśla Izabela Pakuła, menedżer kierunku Psychologia i Psychologia w biznesie na Uniwersytecie WSB Merito Chorzów - ma ona jednak także swoje przełożenie na nastroje w społeczeństwie.

- Ciągła obecność w przestrzeni publicznej tematyki związanej z zagrożeniem konfliktem zbrojnym i powiązanych z tym aspektów może mieć tak naprawdę różnego rodzaju konsekwencje w zależności od typu odbiorców, do jakich trafia. I tak, odbiorcy ze stylem zadaniowym reagowania na stres i napięcie będą przekonani o tym, że należy zwiększać wydatki na obronność i informować społeczeństwo. Tego typu działania będą więc ich uspokajać i dawać poczucie kontroli. Będą to w większości osoby, dla których ważniejszy jest racjonalny osąd i konfrontacja z ewentualnymi, nawet potencjalnymi zagrożeniami. Te osoby same będą aktywnie poszukiwać informacji, mają one także potrzebę sprawdzania bieżącej sytuacji geopolitycznej i tego, co się dzieje na świecie - mówi ekspertka.

- Drugą grupę odbiorców, stanowią ci, którzy w sytuacji stresowej wykazują się reakcją unikową. Będą oni unikali czytania wiadomości na temat wojny i jej konsekwencji, mogą udawać, że nic się nie dzieje; nie będą chcieli rozmawiać na te tematy, koncentrując się na innych aspektach życia i szukając osób podobnych sobie, aby utwierdzić się w przekonaniu, że ich podejście jest słuszne. Kolejna grupa to osoby, które reagują skoncentrowaniem się na emocjach. Prawdopodobnie będą się dzielić swoim lękiem i obawami, tworzyć swojego rodzaju zarażanie emocjonalne, które może zataczać coraz szersze kręgi i powodować lęk i strach u kolejnych osób. Nie będą one widziały większego sensu w byciu poinformowanym i działaniach mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa.

- Nie należy w tym kontekście zapominać również o sposobie w jaki przygotowywane są newsy i materiały dziennikarskie - ich zadaniem jest wzbudzić ciekawość, najczęściej poprzez generowanie emocji takich jak lęk czy strach, aby odbiorca szukał informacji, które mogą ten lęk czy strach zredukować - dodaje rozmówczyni Interii Biznes.

O ile dla części osób nagłaśnianie potencjalnych zagrożeń w kontekście zbrojeń może być stresujące, to - zdaniem psychologa - powinnością rządu jest szczerość wobec obywateli. - Kolejną kwestią jest aspekt etyczny - wydaje się jak najbardziej zasadnym, że w demokratycznym kraju obywatele chcą być informowani o bieżącej sytuacji i działaniach rządu i wręcz jest to obowiązkiem osób wybieranych w demokratycznym głosowaniu - podkreśla Izabela Pakuła.

Obywatele mogą dzięki temu czuć się "zaopiekowani" przez rząd, ale też ciągły napływ informacji o konieczności podnoszenia potencjału obronnego może oddziaływać negatywnie na przyrost demograficzny czy życie gospodarcze. - Długotrwałe napięcie i lęk przed niepewnym mogą mieć konsekwencje w postaci blokady przed założeniem rodziny oraz przed dużymi inwestycjami. Z drugiej jednak strony, część osób może skoncentrować się byciu tu i teraz, nie martwieniem się o jutro - mówi psycholog. - Generalnie, jak w większości kwestii problematycznych, zalecany jest złoty środek; zbyt mało lub zbyt dużo informacji będzie zwiększać poczucie niepokoju i napięcia.

Katarzyna Dybińska