Ważna reforma rządu Donalda Tuska. Minister chce naprawić "demolkę" PiS

Więcej pieniędzy na lokalne potrzeby - to idea reformy zmieniającej zasady finansowania jednostek samorządu terytorialnego (JST), której szczegóły dopracowuje obecnie Ministerstwo Finansów. Szef tego resortu, Andrzej Domański, mówi wprost, że intencją jest naprawienie tego, co Polski Ład - flagowa reforma podatkowa rządu Zjednoczonej Prawicy - "zdemolował" w samorządowych finansach.

Najważniejszą - i najbardziej opłakaną w skutkach - konsekwencją Polskiego Ładu dla samorządów było gwałtowne skurczenie się ich wpływów z PIT. Polski Ład - przypomnijmy - wprowadził podwyżkę kwoty wolnej od podatku do 30 tys. zł i obniżył najniższą stawkę PIT z 17 proc. do 12 proc. Wpływy do budżetu państwa z tytułu tego podatku spadły, a że samorządy dostają część tych wpływów, to i ich dochody mocno zmalały. O ile budżet państwa mógł powetować sobie ubytki wyższymi wpływami z VAT (na początku 2022 r., kiedy Polski Ład stał się faktem, w Polsce szalała inflacja), to samorządy nie miały takiej możliwości. Efekt? Jak informowała Unia Metropolii Polskich, w 2022 roku dochody własne samorządów spadły do 54 mld zł z 62,1 mld zł w 2021 roku.

"Najważniejszą przyczyną spadku dochodów własnych samorządów był spadek dochodów z tytułu PIT w wyniku wprowadzenia programu Polski Ład. Samorządom nie zrekompensowano jednak utraty tych dochodów w żaden trwały sposób" - potwierdza Najwyższa Izba Kontroli (NIK) w raporcie prezentującym wyniki kontroli "Wsparcie finansowe samorządów przez państwo w okresie reform podatkowych i odbudowy gospodarki po epidemii COVID-19" z marca br.

Budżet samorządowy w Polsce choruje, i to poważnie - trapi go bowiem więcej niż jedna dolegliwość - taką diagnozę stawia dr hab. inż. Alicja Sekuła z Wydziału Zarządzania i Ekonomii, profesor Politechniki Gdańskiej, która od ponad 20 lat zajmuje się "zdrowiem fiskalnym" samorządów. W swoim najnowszym badaniu identyfikuje ona aż pięć "chorób fiskalnych" jednostek samorządu terytorialnego. 

- Powyborcza rzeczywistość to dobry moment, aby przyjrzeć się finansom jednostek samorządu terytorialnego - mówi ekonomistka. 

Zdaniem ekonomistki, realizowana dotychczas w Polsce polityka centralizacji finansów publicznych doprowadziła do tego, że dziś samorządy dysponują coraz mniejszą pulą środków finansowych przy rosnącej liczbie zadań (tych faktycznie jest coraz więcej - by wymienić chociażby obowiązki związane z wypłatą świadczeń rodzinnych, dodatku węglowego czy pomocą dla uchodźców). To pierwsza bolączka samorządów.

Drugi problem to wspomniany brak wpływów z VAT przy niepełnej rekompensacie ubytków we wpływach z PIT.  Gdy władza centralna wprowadza ulgi podatkowe, liczy, że pieniądze wrócą do budżetu państwa w postaci większych wpływów z VAT za sprawą zwiększonej konsumpcji dóbr i usług. Jednak samorządy już na tym nie skorzystają, ponieważ nie mają one udziału w VAT. Za to są stratne na wprowadzeniu ulgi, bo odbierany jest im w ten sposób dochód z PIT.

Kolejne dwie choroby - powiązane ze sobą - to przekraczanie limitów wydatków i wyprowadzanie długów poza budżet gminy. Prof. Sekuła opisuje w tym kontekście "ręczne" zarządzanie budżetem w samorządach. - To są sytuacje, w których wójt realizuje wydatki ponad uchwalony limit bez uprzedniej zgody rady gminy na zmianę budżetu, a dopiero potem rada uchwala zgodę i wydatek legalizuje. Niezależnie od tego, czy rada zaakceptuje następczo zmiany w budżecie, czy też nie, wydatki te są niezgodne z prawem, a sprawa trafia na dyscyplinę finansów publicznych - wyjaśnia badaczka.

A jak wygląda wyprowadzanie długów poza gminny budżet? - Mechanizm polega na tym, że gmina zakłada spółkę komunalną, która zaciąga kredyt na realizację swojej działalności, która de facto dotyczy realizacji zadań publicznych. Taki kredyt nie jest wliczany do zadłużenia gminy - zwraca uwagę prof. Sekuła. I zaznacza, że to działanie ryzykowne. - Jeśli gmina będzie musiała spółkę zamknąć, długi przechodzą na gminę, która często jest poręczycielem.

Za złamanie dyscypliny finansów publicznych samorządy otrzymują kary. Najsurowsza z nich to kara finansowa. W ciągu ostatnich sześciu lat komisje dyscyplinarne aż siedmiokrotnie zwiększyły częstotliwość jej nakładania. W 2022 roku nałożono ich 186, podczas gdy w 2016 roku było ich tylko 27. Z kolei liczba nagan wzrosła do 58 z 40, czyli o niecałe 50 proc. - dane te pochodzą ze sprawozdania Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych za lata 2016-2022. - Wzrost liczby kar pieniężnych świadczy o pogarszających się umiejętnościach włodarzy w zarządzaniu finansami publicznymi. Z drugiej jednak strony, częste zmiany w prawie dotyczące zarówno zadań, jak i dochodów czy sposobów ich wydatkowania zwiększają ryzyko popełnienia błędu. W czasach kiedy, w stosunku do kosztów publicznych zadań, realnie maleje wpływ, wójtowie często podejmują ryzykowne decyzje - tłumaczy prof. Sekuła.

Piąta bolączka polskich samorządów to coraz cięższe brzemię związane z oświatą. Gminy dostają wprawdzie subwencję z tytułu realizacji zadań oświatowych, ale muszą do niej dokładać niemalże drugie tyle. - Budżet państwa w coraz mniejszym stopniu współfinansuje realizację zadań oświatowych, nie oferując przy tym gminom nowych źródeł dochodów, z których mogłyby finansować oświatę - komentuje ekspertka. 

Według danych zebranych przez prof. Sekułę, w 2022 roku do 45 mln zł części oświatowej subwencji, gminy na realizację zadań oświatowych musiały dołożyć ze swojego budżetu 41 mln zł - czyli aż 92 proc. wartości tej subwencji. Rekordzistką jest Warszawa, która wydaje na oświatę 5,4 mln zł, z czego z subwencji pokrywa 2,7 mln zł. Dopłaca więc dokładnie drugie tyle. Badaczka wskazuje dodatkowo, że drugim od lat narastającym problemem samorządów związanym z oświatą jest sposób wykorzystywania dotacji przez niepubliczne przedszkola lub szkoły. Ukaranie ich za wydatkowanie jej niezgodnie z umową nie pozbawia placówek szans na otrzymanie dotacji w kolejnym roku. - To jest ewidentna szkoda dla finansów publicznych - podkreśla badaczka.

Postawienie diagnozy to ważny krok w procesie leczenia - i wydaje się, że resort finansów pod wodzą Andrzeja Domańskiego już tego dokonał. Teraz pora na zastosowanie terapii. Ma nią być reforma systemu finansowania samorządów. Jej nadrzędnym celem jest uniezależnienie dochodów JST od zmian w podatkach dokonywanych na szczeblu centralnym (a więc od wszelkich wprowadzanych przez rząd ulg podatkowych) i zagwarantowanie im określonego udziału w dochodzie wypracowywanym przez mieszkańców żyjących na terenie danej gminy.

- Kluczową zasadą jest odpolitycznienie przepływów pieniężnych, płynących do samorządów - tłumaczył minister Domański na antenie TVP Info. - Chcemy oprzeć wpływy samorządów na lokalnej bazie podatkowej; na tym, ile mają dochodu obywatele, którzy mieszkają na danym terenie; ile mają dochodu firmy - a nie na udziale w podatku.

- System będzie zaprojektowany tak, aby każda jednostka samorządu na nowych regulacjach skorzystała - zapewnił szef resortu finansów.

O ocenę kierunkowych założeń reformy systemu finansowania JST poprosiliśmy prof. Alicję Sekułę. 

- Założenia reformy systemu finansowania JST są na obecnym etapie przedstawiane przez rząd dość ogólnikowo - zauważa ekonomistka. - Niewątpliwie już teraz można jednak powiedzieć, że sygnalizowane zmiany w PIT i CIT są modyfikacjami, które muszą być bezwzględnie wprowadzone. Idą one w dobrym kierunku, czyniąc z PIT i CIT podatek lokalny, powiązany z dochodami mieszkańców gmin. 

Pytana o główne zalety tych zmian, ekspertka wskazuje przede wszystkim na to, że wszelkie ulgi podatkowe wprowadzone na poziomie centralnym, będą szły "w ciężar budżetu państwa, a nie budżetu jednostek samorządu terytorialnego". - Ulga podatkowa powoduje, że podatnik płaci mniejszą daninę, ale rząd może to sobie częściowo "zrekompensować" poprzez fakt, że budżet centralny jest zasilany wpływami z VAT, którego to podatku samorządy nie są beneficjentem. 

- Dodatkowo powiązanie PIT i CIT z dochodami mieszkańców będzie działało na lokalnych włodarzy mobilizująco w tym sensie, że będzie zachęcało ich do działań na rzecz przyciągania inwestorów i dbania o jakość inwestycji na terenie gminy. Władze lokalne będą bardziej skłonne podejmować inicjatywy na rzecz tego, by mieszkańcy się bogacili i więcej zarabiali, bo będzie to leżało w ich własnym interesie - mówi nasza rozmówczyni. 

- Wreszcie, zwiększy się stabilność dochodów samorządu terytorialnego. Dotychczas często ulgi podatkowe były wprowadzane ad hoc, bo taka była potrzeba polityczna; to uderzało w sytuację finansową samorządów. Teraz ten problem zniknie. 

Ekspertka zwraca jednocześnie uwagę na dwa problemy, które nie zostały wystarczająco zaadresowane w proponowanej zmianie systemu finansowania JST - przynajmniej, jeśli wyciągać wnioski z informacji, które pojawiają się w przestrzeni medialnej. 

- Resort finansów nie do końca jasno wypowiedział się, co zrobić z ryczałtowcami. W wyniku reformy Polskiego Ładu bardzo wielu podatników prowadzących działalność wybrało ryczałtową formę opodatkowania - mówi, podkreślając, że wpływy do budżetu państwa od rozliczających się tą metodą dynamicznie rosną - lecz samorząd terytorialny nie ma w nich żadnych udziałów.

- Ryczałt płacony jest od przychodów, a w propozycjach MF mowa jest o dochodach mieszkańców gmin - wskazuje prof. Sekuła. - Poza deklaracją, że ryczałt będzie uwzględniany w dochodach mieszkańców JST, brakuje konkretów: jak będzie wyliczany dochód ryczałtowców - czy w jakiś sztuczny sposób, czy będzie w jakiś sposób szacowany? Pojawiały się informacje, że w wyniku wspomnianego trendu przechodzenia na ryczałt obecnie 40 proc. wpływów z PIT pochodzi od ryczałtowców - to jest kwota, o którą samorządy powinny się dopominać. O ile karta podatkowa w pełni zasila samorządy, to jest ona zamrożona - tutaj nowych podatników już nie przybędzie. 

- Wreszcie, pozostaje najważniejsza kwestia: stawek. Tutaj nie ma jeszcze jasnych deklaracji; w momencie, kiedy pojawi się konkret, będzie można wyliczyć, jak reforma wpłynie na kondycję finansową samorządów. 

Jak zauważa ekonomistka, już z analizy wstępnych wystąpień przedstawicieli Ministerstwa Finansów i strony samorządowej wynika, że na razie nie ma zgody co do tego, jaki procent dochodów ma zasilać poszczególne szczeble.

- Należy też postawić pytanie, jak będzie rozwiązana sytuacja gmin rolniczych (nie wiejskich nawet, a rolniczych właśnie) - dodaje prof. Sekuła. - Trzeba pamiętać, że gminy te nie mają dużych wpływów z PIT, a wpływy z CIT też są niewielkie, ponieważ w takich gminach niewiele jest działalności gospodarczych opodatkowanych PIT czy CIT. Gmin wiejskich jest tymczasem ok. 1,5 tysiąca - pytanie o niektóre z nich, tj. rolnicze - czyli takie, w których mieszkańcy utrzymują się z pracy na gospodarstwie rolnym - w kontekście planowanej reformy jest więc jak najbardziej zasadne. 

- Podsumowując, rozwiązanie jest kierunkowo słuszne, ale diabeł tkwi w szczegółach - konkluduje nasza rozmówczyni. 

Prof. Sekuła przy okazji zwraca uwagę na inne kwestie podatkowe mające niebagatelne znaczenie dla finansów JST. Są one związane z daninami płaconymi od nieruchomości. 

- W Polsce nie ma zgody na podatek katastralny; społecznie jest on bardzo negatywnie przyjmowany i wszelkie rozmowy o nim z założenia wywołują opór. Jednak, wbrew pozorom i wbrew negatywnemu podejściu, to podatek mocno sprawiedliwy społecznie, ponieważ wartość i wielkość daniny jest uzależniona od wartości i wielkości nieruchomości, w większym stopniu obciąża więc osoby zamożniejsze - zauważa ekonomistka.

O ile więc wprowadzenie podatku katastralnego w Polsce działałoby w kierunku zwiększenia wpływów samorządów, to jego ewentualne wprowadzenie musiałoby być poprzedzone "ogromną pracą, która pokazałaby opinii publicznej związek tego podatku z zamożnością podatnika, kampanią informacyjną na szeroką skalę" - mówi prof. Sekuła. 

- Pozostaje jeszcze kwestia podatku od nieruchomości, związana z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który uznał opodatkowanie garaży w budynkach wielomieszkaniowych wyższymi stawkami za niezgodne z konstytucją. Dotychczas garaż z odrębną księgą wieczystą podlegał opodatkowaniu według stawki wyższej niż garaż posiadający wspólną księgę wieczystą z mieszkaniem (rozumiany jako część nieruchomości mieszkalnej - red.). MF pracuje już nad tym zagadnieniem, ale zmiana - skądinąd słuszna - znowu uderzy w dochody samorządu terytorialnego, dlatego, że przede wszystkim takie rozwiązanie stosowały duże miasta na prawach powiatu. Czy uzyskają one jakąś rekompensatę? Ta kwestia też musi być rozwiązana sprawiedliwie, tym bardziej, że kiedy rekompensowano ubytki w PIT, jakie nastąpiły na skutek pandemii Covid-19, duże miasta często otrzymywały tylko częściową rekompensatę, podczas gdy w przypadku mniejszych gmin bywało tak, że rekompensaty były wyższe niż faktyczny ubytek. 

Prof. Sekuła zwraca uwagę na czas. - Jednostki samorządu terytorialnego muszą się z projektowaną ustawą zapoznać; muszą skonstruować swoje przyszłoroczne budżety pod tę nową ustawę. Wydaje się, że poziom publikacji szczegółów na temat zmian powinien być większy, biorąc pod uwagę, że lada moment mamy wakacje - a z reguły parlament nie obraduje w sierpniu. Wrzesień jako termin publikacji szczegółów projektu ustawy zmieniającej zasady finansowania JST wydaje się więc już naprawdę "ostatnim dzwonkiem" i ostatnim terminem, żeby samorządy mogły przygotować strukturę budżetu na 2025 r. pod nowe założenia. Tymczasem poziom uogólnienia jest na razie dość duży - przynajmniej sądząc po tym, co pojawia się w przestrzeni publicznej, bo być może wąskie grono najbardziej zainteresowanych po stronie samorządowej bierze udział w konsultacjach. Rząd deklaruje, że zmiany w finansowaniu JST wejdą w życie od 2025 roku. To bardzo dobrze, ponieważ jakiekolwiek "łatki" obecnych niedociągnięć systemu czy transfery pieniężne na koniec roku nie mają już sensu. Jednak tym bardziej pośpiech w konsultowaniu zmian jest wskazany. 

Katarzyna Dybińska