Jaka unia bankowa w Europie?

W oczywisty sposób rodzi to pytanie, czy projekt ten jest właściwą odpowiedzią na strukturalne problemy dręczące Unię Europejską. W tym artykule spróbujemy przedstawić główne założenia wspólnego nadzoru oraz przybliżyć jego wady i zalety.

W dniu 12 września 2012 r. Komisja Europejska opublikowała projekt rozporządzenia nadającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) kompetencje w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad bankami w krajach strefy euro¹. Krok ten miał na celu wzmocnić zaufanie rynków, odbudować transgraniczny rynek kredytowy oraz obniżyć wysokie koszty refinansowania dla peryferyjnych banków strefy euro.

Zagłosuj w internetowym referendum w sprawie OFE

Celem długoterminowym jest stworzenie bardziej rygorystycznego i zintegrowanego nadzoru systemu bankowego, który w przeciwieństwie do krajowych regulatorów będzie w większym stopniu skuteczny i pragmatyczny oraz przede wszystkim odporny na rodzime naciski polityczne. Nowy nadzór ma zawczasu wykrywać i korygować nieprawidłowości w narodowych sektorach bankowych, zanim staną się zagrożeniem dla całej strefy euro.

Projekt powołania jednolitego mechanizmu nadzorczego (Single Supervisory Mechanism, SSM) został uchwalony 13 grudnia 2012 roku przez ministrów finansów strefy euro. Jest on drogowskazem integracji nadzorczej Unii Europejskiej oraz inicjującym etapem utworzenia unii bankowej.

Podstawowe założenia projektu zakładają, że EBC będzie sprawował nadzór nad bankami w strefie euro przy wsparciu dotychczasowych nadzorów krajowych, które na potrzeby specjalnie utworzonej Rady Nadzorczej i Rady Prezesów EBC będą przygotowywać projekty decyzji nadzorczych, a następnie je wdrażać. Ponadto, w projekcie znalazły się również zapisy dotyczące przekazana do EBC uprawnień mikro- i częściowo makroostrożnościowych. Co ważne dla Polski, z założenia SSM ma obejmować kraje strefy euro, jednakże mechanizm ten będzie otwarty także dla krajów spoza eurolandu.

ECB będzie bezpośrednio odpowiedzialny za banki, których suma aktywów przekracza 30 mld euro lub stanowi ponad 20% PKB danego kraju. W praktyce oznacza to nadzór nad około 200 bankami oraz w razie potrzeby przejęcie również odpowiedzialności nad mniejszymi podmiotami. Rozwiązanie to jest kompromisem, które na dłuższą metę jest o tyle niekorzystne, że mniejsze, regionalne banki oszczędnościowo-kredytowe (mają duży udział np. w objętej kryzysem Hiszpanii) będą tylko pośrednio regulowane prze EBC.

Ustanowienie jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM) pozwoli w przyszłości użyć środków Europejskiego Mechanizmu Stabilizującego (ESM) do wspierania zagrożonych banków. Użycie funduszu ratunkowego o mocy pożyczkowej około 500 mld euro było warunkowane utworzeniem wspólnego nadzoru. W momencie, kiedy warunek ten zostanie spełniony, fundusz będzie mógł dofinansowywać banki strefy euro bez pośrednictwa rządów, a więc bez powiększania długów państw.

W naturalny sposób rodzi to pytanie, czy banki popadające w tarapaty finansowe powinny być faworyzowane dostępem do tańszego finansowania niż ich rynkowa konkurencja? Na to pytanie nie ma niestety jednoznacznej odpowiedzi. Z jednej strony banki będą miały większą zachętę do angażowania się w bardziej ryzykowne operacje, wiedząc, że w razie kłopotów ich obligacje zostaną skupione ze środków ESM. Z drugiej strony system finansowy zostanie wzmocniony przez kolejne potężne narzędzie odstraszające spekulantów oraz służące stabilności całego sektora finansowego.

Utworzenie jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM), w myśl którego z początkiem 2014 roku Europejski Bank Centralny uzyska uprawnienia nadzorcze nad największymi bankami w Europie, jest de facto pierwszym krokiem ku utworzeniu unii bankowej. Ta w szerszej perspektywie unia bankowa oprócz gwarancji stabilności systemu finansowego ma być kolejnym ruchem w stronę postulowanej przez Niemcy unii fiskalnej, czyli ściślejszej integracji budżetowej i gospodarczej krajów strefy euro.

Jednak unia bankowa, aby spełniała pokładane w niej nadzieje, powinna obejmować wszystkie trzy filary. Oprócz jednolitego mechanizmu nadzorczego należy usystematyzować wspólny system gwarantowania depozytów oraz wspólny reżim uporządkowanej likwidacji banków. Dopiero pełny, trzywymiarowy model unii bankowej, przenoszący nie tylko kompetencje decyzyjne, ale również odpowiedzialność fiskalną za stabilność systemu finansowego na szczebel centralny, daje szanse na spójność europejskiej sieci bezpieczeństwa finansowego w obszarze objętym unią bankową. Na obecnym etapie propozycje dotyczące dwóch ostatnich filarów dla unii bankowej nie zostały jeszcze sformułowane, jednakże należy się spodziewać, że uwaga ministrów finansów strefy euro skupi się teraz właśnie w tę stronę².

Unia bankowa, chociaż jak na standardy europejskie jest projektem ambitnym, budzi wiele wątpliwości co do słuszności samej konstrukcji. Po pierwsze, nie rozwiązuje ona kluczowego problemu banków "too big to fail". "Instytucje zbyt duże, by upaść", którymi w Europie są przeważnie banki uniwersalne posiadające znaczące aktywa i spore portfele tradingowe (bardzo wrażliwe nawet na stosunkowo małe spadki wartości rynkowej aktywów), nadal będą mogły rozwijać swoją działalność w dotychczasowym kształcie. W przypadku wystąpienia zawirowań rynkowych będą tworzyć ryzyko systemowe dla całego sektora, a w najgorszym przypadku będą ratowane solidarnie przez innych członków unii bankowej. Koszty ratowania dużych banków będzie więc ponosić cała strefa euro, a nie tylko kraje macierzyste, które mogłyby być niezdolne do udźwignięcia takiego ciężaru.

Po drugie, wybrane rozwiązania strukturalne oraz organizacyjne dotyczące rozdzielenia polityki pieniężnej i nadzoru bankowego w ramach EBC mogą być niewystarczające. Istnieje duże ryzyko, że cel stabilności systemu finansowego oraz stabilności pieniądza mogą w pewnym momencie być ze sobą sprzeczne. EBC w ramach swoich kompetencji powinien zrobić w tym zakresie wszystko co możliwe, aby stworzyć oddzielne struktury oraz procedury przy jednoczesnej harmonizacji celów polityki monetarnej i polityki nadzorczej. W tym przypadku bardzo ważne będzie zachowanie należytej transparentności oraz obiektywności działań.

Zagadkowe awarie w polskich bankach!

Po trzecie, kraje nieuczestniczące w unii monetarnej będą miały wybór, czy chcą, by ich banki były objęte wspólnym nadzorem. W chwili obecnej wiadomo już, że Wielka Brytania oraz Szwecja odmówiły swojej akcesji. Biorąc pod uwagę wielkość oraz skalę działania brytyjskich banków i rolę Londynu jako najważniejszego centrum finansowego w Europie, może to stworzyć poważne problemy dla efektywnego funkcjonowania nowego systemu.

O ile Brytyjczycy nadal posiadać będą istotny wpływ na kwestie stworzenia jednolitego zbioru przepisów dzięki nieproporcjonalnie dużym wpływom w EBA (European Banking Authority), o tyle Polska musi szczegółowo rozważyć koszty i korzyści integracji nadzorczej. Z zapowiedzi premiera Donalda Tuska wynika, że Polska podejmie decyzję o przystąpieniu do jednolitego nadzoru bankowego EBC po wewnętrznych konsultacjach z udziałem ministra finansów, prezesa Narodowego Banku Polskiego, szefów Komisji Nadzoru Finansowego i Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Należy jednak zaznaczyć, że osiągnięty kompromis w związku z powołaniem wspólnego nadzoru jest o wiele bardziej korzystny od pierwotnych założeń. Kraje takie jak Polska (spoza eurostrefy) będą mogły dobrowolnie przystąpić do nadzoru i tym samym automatycznie zyskają prawo głosu w Radzie Nadzorczej³ przy EBC. Ponadto, druga "instancja" wspólnego nadzoru - Rada Prezesów⁴ - mimo że będzie mogła zmieniać decyzję Rady Nadzorczej, to kraje eurolandu nie będą musiały się temu podporządkować. Projekt przewidywał też procedury mediacji między nadzorami krajowymi i EBC oraz nieznacznie korzystniejsze zasady głosowania w unijnym urzędzie nadzoru EBA. Kolejną zmianą na plus jest to, że na poziomie narodowym będzie można samodzielnie ustanawiać wyższe progi ostrożnościowe dla banków.

Pobierz: darmowy program do rozliczeń PIT

Szybkie tempo prac nad powołaniem unii bankowej miało pokazać, że europejscy przywódcy są w stanie osiągnąć kompromis w najważniejszych sprawach europejskich i mają chęci oraz wolę do przeprowadzenia kluczowych reform gospodarczych. Polska jako kraj, który nie przyjął jeszcze wspólnej waluty, stanie przed następującym dylematem: Czy wchodzić do wspólnego nadzoru, mając tylko niepełne prawa wpływu na zapadające w nim decyzje? W przeciwieństwie do innych krajów Unii Europejskiej, polski nadzór bankowy w postaci KNF prowadził konserwatywną politykę nadzorczą, co w dużej mierze pozytywnie wpłynęło na stabilność i dochodowość rodzimego sektora bankowego.

Polskie banki są lepiej dokapitalizowane oraz w znacznie mniejszym stopniu zlewarowane niż ich europejscy konkurenci. Z tego też powodu samo wejście do wspólnego nadzoru nie powinno być celem samym w sobie. O tyle, o ile powołanie wspólnego nadzoru, a w późniejszej fazie unii bankowej, należy uznać za krok w dobrym kierunku, jedynie znaczące i mierzalne korzyści powinny zaważyć na pozytywnej decyzji Polski o jej przystąpieniu do tego mechanizmu.

Marcin Borsuk

^{1. Wniosek legislacyjny - rozporządzenie Rady powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi, KOM (2012) 511 ostateczny.}

^{2. Raport o stabilności systemu finansowego, NBP, grudzień 2012.}

^{3. RN będzie się składać z przedstawicieli 17 nadzorów z krajów strefy euro, sześciu osób z zarządu oraz delegatów nadzorów z krajów spoza unii walutowej, które przystąpią do nowego systemu.}

^{4. RP kieruje EBC, a wstęp do niej mogą mieć tylko wybrani członkowie krajów strefy euro.}