Deficyt mniejszy, ale wciąż potężny. Rząd szykuje się na trudne lata

Deficyt budżetu na koniec 2024 roku wyniósł 210,9 mld zł wobec 141,8 mld zł po listopadzie. To mniej niż założony maksymalny deficyt w znowelizowanej ustawie budżetowej na ubiegły rok na poziomie 240,3 mld zł. Niższy o 29 mld zł deficyt może skłaniać do pytań, po co rządowi była potrzebna tak duża nowelizacja - tym bardziej, że wydatki z państwowej kasy okazały się też niższe od szacunków: zamknęły się kwotą 834,3 mld zł, co stanowi 96,3 proc. założeń poczynionych przez resort finansów.

- Na pewno w nowelizacji budżetu'24 chciano "upchnąć" trochę wydatków tegorocznych na rok ubiegły. A to, że nie zostało to wykorzystane w pełni, być może jest efektem tego, że MF nie chciało robić tego "na styk", żeby nie pojawiło się ryzyko kolejnej nowelizacji budżetu - mówi Interii Arkadiusz Balcerowski, ekonomista mBanku. - Być może też w momencie nowelizacji budżetu były plany jakichś większych wydatków, które się ostatecznie nie zrealizowały. Jednak w jakiś sposób ten zwiększony limit deficytu został zutylizowany, bo pierwotnie w budżecie na 2024 r. planowano o wiele niższą kwotę (184 mld zł).

O ostrożności księgowej resortu finansów mówi też główny ekonomista Banku Millennium Grzegorz Maliszewski. - Jeśli się robi nowelizację, to prawdopodobnie lepiej zaplanować ją z "górką". Zadziałało tu najpewniej praktyczne podejście ministra finansów, żeby nie tworzyć ryzyka kolejnego odchylenia deficytu w górę. Założenia budżetowe, które były przyjmowane na etapie nowelizacji, były dość konserwatywne; już wtedy wydawało się prawdopodobne, że rzeczywiste wykonanie będzie nieco niższe niż założono w MF.

- Nowelizacja budżetu 2024 wskazywała, że rząd szykował się na rekordowe wydatki, ale ostatecznie tak się nie stało - zauważa Urszula Kryńska, kierowniczka Zespołu Analiz i Prognoz w Biurze Analiz Makroekonomicznych w PKO BP. - W ostatnim miesiącu ubiegłego roku rząd wydał dużo, bo 113 mld zł, ale nie była to suma rekordowa - w grudniu 2021 r. "udało się" wydać dużo więcej. Pamiętajmy, że mamy do czynienia ze wstępnymi szacunkowymi danymi i pokazane w nich wykonanie wydatków to tylko część kategorii. Być może dokonano wydatków związanych z funduszami celowymi, pozabudżetowymi, spłacając np. ich zobowiązania. Możemy tutaj jednak tylko spekulować, czekając na bardziej szczegółowe dane. Generalnie jednak widać, że rząd w końcówce roku wydawał dużo, starając się przygotować sobie przestrzeń na kolejny rok. 

Pozabudżetowe fundusze celowe to fundusze zarządzane przez PFR czy BGK. Dług pozabudżetowy to bolączka rządu Donalda Tuska i utrapienie ministra finansów Andrzeja Domańskiego. Z dokumentu pn. "Strategia zarządzania długiem na lata 2025-2028" wynika, że do 2028 r. urośnie on do ok. 606 mld zł. Na kwotę tę złoży się przyrost zadłużenia Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (zarządza nim Bank Gospodarstwa Krajowego), które spuchnie do 282 mld zł w horyzoncie strategii, a także - w nieco mniejszym stopniu - wzrost zadłużenia Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 i Krajowego Funduszu Drogowego (oba te fundusze też znajdują się w gestii BGK). Zaciągając zobowiązania na cele związane z obronnością czy rozbudową infrastruktury drogowej, BGK generuje dług i koszty jego obsługi, które ostatecznie pokrywa państwo. Na pocieszenie pozostaje fakt, że do 2028 r. zadłużenie funduszy pozabudżetowych zarządzanych przez Polski Fundusz Rozwoju ma zmaleć z prawie 74 mld zł w 2023 r. do 3,3 mld zł.

Bez względu na to, czy w grudniu Polska faktycznie spłaciła część zobowiązań funduszy pozabudżetowych, deficyt w 2024 r. wyniósł niecałe 88 proc. planu. Na papierze na pewno wygląda to dobrze, ale nie zmienia faktu, że sektor finansów publicznych jest pod ogromną presją, zauważa Grzegorz Maliszewski.

- Zawsze lepiej jest pokazać w całorocznym wykonaniu budżetu niższe wykonanie deficytu względem planu i tak też najczęściej bywało dotychczas w Polsce - mówi główny ekonomista Banku Millennium. - Rynki finansowe patrzą na tę kwestię i deficyt niższy od zaplanowanego w ustawie budżetowej jest z tego punktu widzenia pożądany, aczkolwiek nie zmienia to faktu, że i tak był on nowelizowany w górę, a zatem ostatecznie okazał się wyższy niż pierwotny plan. Dodatkowo mamy wyraźny wzrost deficytu względem roku poprzedniego - z 2,5 proc. PKB w 2023 r. do ok. 5,8 proc. PKB w 2024 r. To potężny wzrost.  

Ekonomiści Banku Millennium w swoim raporcie dodatkowo podkreślają, że deficyt wyrażony jako procent PKB w 2024 r. to najwyższa wartość w historii dostępnych danych, tj. od 1993 r.

- Satysfakcja z niższego wykonania deficytu jest więc nieco mniejsza, bo deficyt wyraźnie urósł, a w tym roku będzie jeszcze większy - dodaje Grzegorz Maliszewski. - Dane za ubiegły rok pokazują, że sytuacja finansów publicznych pozostaje napięta. Szukając plusów w danych o wykonaniu ubiegłorocznego budżetu, można wskazać na solidną dwucyfrową dynamikę z podatków pośrednich, będącą efektem solidnej konsumpcji, która wciąż jest mocnym filarem wzrostu. Nieco wolniej rosły dochody z PIT, natomiast spadały dochody z CIT, co jest dowodem na słabsze wyniki finansowe firm w uwarunkowaniach wysokich kosztów, a jednocześnie mniejszej przestrzeni do przerzucania ich na konsumentów w warunkach słabszego popytu, przede wszystkim zewnętrznego. Tak czy inaczej obraz sektora finansów publicznych jest trudny, bo mierzy się on z wysokim deficytem, na co składają się z jednej strony rozbudowane wydatki społeczne, a z drugiej konieczność zwiększania wydatków militarnych.

Ta ostatnia kategoria wydatków będzie nadal rosnąć w obliczu niepewnej sytuacji geopolitycznej. Nie zmieni tego nawet zawieszenie broni w Ukrainie - Europa zbyt mocno obawia się odrodzonych imperialistycznych zapędów Rosji i rosnącej obojętności USA na sprawy Starego Kontynentu, by zaprzestać inwestowania w swoje bezpieczeństwo.

"Obronność" i "wydatki na zbrojenia" to dziś sformułowania pojawiające się w niemal każdej wypowiedzi europejskich polityków. Padły też one wielokrotnie w komentarzu polskiego ministra finansów Andrzeja Domańskiego dla mediów w Brukseli przed posiedzeniem Rady ECOFIN we wtorek 18 lutego, w którym brali udział szefowie resortów finansów krajów członkowskich UE. Zapewnił on, że Warszawa będzie podejmować "kolejne kroki na drodze do zwiększenia swojej siły militarnej".  To oznacza jeszcze większą presję na budżet, a przypomnijmy, że Polska od 2024 r. jest objęta procedurą nadmiernego deficytu, którą KE wszczęła po tym, jak deficyt naszego sektora finansów publicznych przekroczył w 2023 r. dopuszczalny poziom 3 proc. PKB.

W kolejnych latach może być nam jednak o tyle "łatwiej", że europejscy przywódcy od kilku tygodni intensywnie debatują nad tzw. klauzulą ucieczki z kryteriów fiskalnych UE. Chodzi o to, by państwa członkowskie mogły zadłużać się na poczet wydatków związanych z obronnością, nie obawiając się karzącej ręki Brukseli.

- Nawet jeśli KE zgodzi się, by wydatki na obronność nie były wliczane do limitu długu i deficytu, to i tak wydatki te trzeba będzie ponosić, a to będzie generować dług i koszty jego obsługi - studzi optymizm Grzegorz Maliszewski. - Nie będzie jednak penalizacji w związku z przekroczeniem unijnych kryteriów fiskalnych.

Tak czy inaczej, Ministerstwo Finansów działa zapobiegliwie z myślą o wyzwaniach tego roku i nadchodzących lat. "Po szczegółach wykonania budżetu widać, że Ministerstwo Finansów przyspieszało zwroty podatku VAT w grudniu, podbijając ubiegłoroczny deficyt i zarazem robiąc więcej przestrzeni fiskalnej w 2025 r." - piszą w analizie ekonomiści Banku Pekao.

Ich zdaniem "kondycja finansów publicznych nie jest zła, biorąc pod uwagę wysokie wydatki militarne", które, jak już wspomnieliśmy, najprawdopodobniej będą mogły zostać wyłączone z procedury nadmiernego deficytu KE. "Dochody z VAT rosną w solidnym tempie, akcyza w słabym. Na PIT-cie mamy roller-coaster. Rozczarowuje CIT, ale najgorsze mamy tu już tutaj za sobą" - wskazują ekonomiści.

Katarzyna Dybińska