Topór Gilowskiej - 8 mld zł oszczędności

Tym mianem Zyta Gilowska określiła zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze i samorządowe fundusze celowe. "Duża" nowelizacja ma pozwolić na oszczędności, między innymi dzięki włączeniu do budżetu wszystkich publicznych środków, co miałoby poprawić kontrolę nad wydawaniem pieniędzy. Przyjęta w grudniu "mała" nowelizacja m.in. włączyła do budżetu środki płynące z Unii Europejskiej i przeznaczone na finansowanie projektów unijnych.

Prace nad nowym pakietem ustaw reformujących finanse publiczne są już na ukończeniu. Ministerstwo Finansów chce, aby pod koniec marca trafiły one do uzgodnień międzyresortowych oraz konsultacji społecznych i żeby zmiany zostały uchwalone w pierwszym półroczu tego roku. Powinno umożliwić to w miarę płynne wejście w życie zmian od 1 stycznia 2008 r. Jest to także istotne dlatego, by w pracach nad budżetem na przyszły rok można już było uwzględnić elementy budżetu zadaniowego.

Reforma zakłada likwidację zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, likwidację samorządowych funduszy celowych, likwidację wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zmianę statusu wielkich funduszy państwowych i niektórych agencji oraz wprowadzenie audytu zewnętrznego.

- Celem reformy jest zmiana organizacji sektora finansów publicznych tak, aby państwo odzyskało pełną kontrolę nad wydatkami - wyjaśniła "Gazecie Bankowej" Elżbieta Suchocka-Roguska, sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów.

- Oczekujemy, że reforma zracjonalizuje wydatki, zmniejszy marnotrawstwo i w dłuższej perspektywie spowoduje oszczędności. W ciągu trzech lat szacujemy je nawet na około 8 mld złotych. Na oficjalne konsultacje przyjdzie czas, gdy projekty ustaw trafią do uzgodnień międzyresortowych. Dotychczas pewne rozwiązania były omawiane z zainteresowanymi stronami na drodze nieformalnej. Temu miało m.in. służyć niedawne posiedzenie Zespołu Finansowego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Konsultacje te są dla nas niezwykle ważne. Musimy wykazać się maksymalną wyobraźnią i przewidzieć wszelkie możliwe zdarzenia, które wystąpią.

Jaśniej i oszczędniej

Szczegóły nowelizacji będą znane niebawem. Dziś można pokusić się o ocenę założeń reformy oraz próbę ogólnego określenia jej efektów. Dr Małgorzata Hybka z Akademii Ekonomicznej w Poznaniu zwraca uwagę, że wprowadzenie zmian do ustaw kształtujących finanse publiczne, a w szczególności takich regulacji prawnych, które pozwolą na uwzględnienie w pracach nad budżetem elementów budżetu zadaniowego, jest wynikiem polskiego dążenia do konwergencji z gospodarką państw UE.

- Przejrzysty i jasny budżet zwiększy efektywność wydatkowania środków, zwłaszcza że planowane wydatki na realizację zadań poprzedzone będą analizą kosztów pozwalającą na ich wycenę - oceniła Małgorzata Hybka.

- Stworzone zostaną również standardy kosztów jednostkowych. Określony cel i wskaźniki realizacji oraz wykonalności zadań mobilizować będą do zwiększenia wydajności. Administracja państwowa i jej organy będą miały w sposób jednoznaczny określone cele, co przyczynić się może do zharmonizowania procesu zarządzania środkami publicznymi. Istotne będą rezultaty przy nakładach określonych w wysokościach uwzględniających gospodarność i oszczędność. Przejrzystość budżetu zadaniowego to główny aspekt przemawiający za jego wprowadzeniem w życie. W ocenie dr Hybki, pewne obawy budzić może likwidacja zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych.

- Należałoby się zastanowić nad likwidacją wyłącznie tych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, których działalność jest nierentowna. Całkowita likwidacja zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych może mieć wpływ na podejmowanie inicjatyw np. w zakresie przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. W przypadkach, gdy jedynym motywem działalności jest optymalizacja zysku, może nastąpić wzrost cen niektórych usług oferowanych wcześniej przez zakłady budżetowe, co jest niekorzystne dla usługobiorców.

Małgorzata Hybka jest zdania, że uwzględnienie w propozycjach zmian nowej formuły wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego stanowiłoby spełnienie wniosków strony samorządowej w sprawie uelastycznienia wskaźników. Pozytywnie oceniła też uzgadnianie projektowanych zmian przez zespół komisji wspólnej - zmniejsza to bowiem obawy o tworzenie projektów zmian wyłącznie "przy biurku", bez uwzględniania opinii stron, na których będzie ciążył obowiązek ich realizacji.Za dużo państwa

Więcej kontrowersji dostrzegł w proponowanej reformie dr Robert Huterski z katedry zarządzania finansami Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

- Zwraca uwagę nacisk na odzyskanie przez państwo pełnej kontroli nad wydatkami, jako główną przesłankę reformy - zauważył dr Huterski.
- Do priorytetów reformy ma należeć likwidacja zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, samorządowych funduszy celowych oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Skoro tak, to są podstawy zakładać, że chodzi o pełniejszą kontrolę nad wydatkami ze strony państwa w sensie władzy centralnej, przeważnie kosztem dotychczasowych mechanizmów, korzystniejszych dla samorządów.

Dr Huterski ma wątpliwości, czy centralizacja finansów publicznych ma szansę w końcowym rozrachunku prowadzić do ich racjonalizacji. Szczególne jego zastrzeżenia budzi właśnie zapowiedź likwidacji zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, przez co w całym systemie finansów publicznych zacznie dominować forma budżetowania brutto - wszystkie dochody i wydatki dotychczasowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych staną się dochodami i wydatkami budżetu, a podmioty te zatracą wyodrębnienie finansowe.

Obecnie stosują one budżetowanie netto, rozliczają się z jednostką nadrzędną saldem. Jednostce nadrzędnej ułatwia to ocenę efektywności działania takich podmiotów, a zarazem stanowi narzędzie motywujące te podmioty, gdyż mają możliwość zatrzymania części zysku. Zdaniem Roberta Huterskiego, proponowana reforma wydaje się odchodzić od dotychczasowych prób wykorzystania mechanizmów rynkowych w celu racjonalizacji i zwiększenia efektywności finansów publicznych na poziomie jednostek organizacyjnych.

- Argument, że wspomniane formy organizacyjne działalności budżetowej zasługują na likwidację, bo funkcjonowały już w czasach PRL-u, jest mało przekonujący - ocenił dr Huterski.
- W czasach PRL-u powstały również "długi gierkowskie", których ciężar spłaty jest do dziś odczuwany przez polskie społeczeństwo. Nie przeszkadza to jednak obecnemu rządowi w zwiększaniu nominalnego zadłużenia zewnętrznego i wewnętrznego kraju. Planowane działania w zakresie zadłużenia zagranicznego sprowadzają się w zasadzie do jego konwersji, czyli np. wykupu długów od zagranicznych wierzycieli za pieniądze z nowego długu, czyli emisji obligacji, lub z zakupu walut obcych za złotówki w NBP.

Planowana reforma finansów publicznych w dotychczas ujawnionym zakresie nie prowadzi w najmniejszym stopniu do zdyscyplinowania rządu w zakresie zadłużania się. Po udostępnieniu projektu reformy finansów publicznych do konsultacji konieczna jest solidna, szczegółowa debata. Przewidywane przez rząd trzy miesiące na jej przeprowadzenie to bardzo niewiele i można się zastanawiać, czy to reforma jest płytka, czy konsultacje pozorne. Polskie finanse publiczne wymagają głębokiej reformy, nie tylko i nie tyle w zakresie szczegółowych rozwiązań - przede wszystkim potrzebna jest reforma filozofii rządzenia publicznym pieniądzem. Pozostaje mieć nadzieję, że ziści się rządowe marzenie o dziesięcioleciu nieprzerwanego, szybkiego wzrostu gospodarczego, bo inaczej możemy sobie znów szybko przypomnieć o złych skutkach nawyku życia na kredyt akonto przyszłych dochodów.

Diabeł w szczegółach

- Kierunek reform jest absolutnie właściwy, ale diabeł tkwi w szczegółach - stwierdził prof. Henryk Ćwikliński z katedry polityki gospodarczej Wydziału Ekonomii Uniwersytetu Gdańskiego.
- Chodzi o to, żeby wydatki państwa były tak dalece jak to możliwe zawarte w budżecie, by było widać, na co wydaje się pieniądze. Zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze to oczywista pozostałość po poprzednim systemie.

Niektóre formy działalności wojewódzkich funduszy ochrony środowiska zostaną zapewne przez kogoś przejęte, a zatem jest kwestią do dyskusji, czy to da jakieś oszczędności. Nie pierwszy raz mamy sytuację, że coś się likwiduje, ale potem to odrasta, np. w postaci części innych instytucji.

W opinii dr. Sławomira Franka z katedry finansów Uniwersytetu Szczecińskiego, założenia reformy są ambitne, choć ich realne efekty na razie trudne do przewidzenia.
- Środowisko akademickie przez wiele lat postulowało ograniczenie roli gospodarki pozabudżetowej i parabudżetowej, co zwiększyłoby przejrzystość sektora finansów publicznych - stwierdził dr Franek.

- Należy jednak postawić pytanie w jakiej formie organizacyjnej będą realizowane zadania wykonywane do tej pory przez podmioty przewidziane do likwidacji i jak to odbije się na motywacji do zwiększenia efektywności wykonywania tych zadań, gdyby likwidowane podmioty miały funkcjonować jako jednostki budżetowe. W dyskusji nad zmianami zbyt małą uwagę poświęca się skutkom proponowanych rozwiązań w jednostkach samorządu terytorialnego. Trudno odnieść się do szacowanych kwot oszczędności. Trzeba pamiętać, że zadania likwidowanych instytucji będą musiały być wykonywane w innej formie organizacyjnej najprawdopodobniej przez tych samych ludzi, którzy do tej pory pracują w zakładach budżetowych, gospodarstwach pomocniczych czy funduszach celowych. Efekty tych zmian pojawią się zapewne dopiero w kolejnych latach, gdy dojdzie do stopniowego wdrażania filozofii budżetu zadaniowego. Dopiero wówczas będziemy mogli mówić o przełomie w finansach publicznych.

Tomasz Borkowski