Wielka reforma Andrzeja Domańskiego nie rozgrzała serc samorządowców. "To za mało"

Od miesięcy samorządy walczą o poprawę swojej sytuacji finansowej. Zmiany podatkowe wprowadzone przez Polski Ład znacznie uszczupliły ich budżety. W największej mierze wynikało to ze spadku dochodów z tytułu PIT, który - jak orzekła Najwyższa Izba Kontroli - nie został zrekompensowany. 

W 2023 roku deficyt wyniósł 22,9 mld zł. Przy jednoczesnym wpływie zmian podatkowych samorządy musiały liczyć się ze wzrostem wydatków, w tym o 45,4 proc. na inwestycje w stosunku do roku poprzedniego. Jak wskazują ekonomiści PKO BP, wynikało to zarówno z wysokiej inflacji, jak i z konieczności rozliczenia środków unijnych za lata 2014-2020.

Wcześniejszy rok, 2022 - pierwszy, w którym uwidoczniły się skutki Polskiego Ładu - również nie przyniósł dobrej passy samorządom. Zamknęły go one deficytem na poziomie 8,2 mld zł, z czego wynik na minusie odnotowało 55 proc. jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w poprzednich, pandemicznych latach 2020-2021 samorządy radziły sobie dobrze, osiągając budżetowe nadwyżki (odpowiednio 5,7 i 17,4 mld zł.). Minusowy wynik był notowany w 2019 roku (1,7 mld zł).

Nowe władze miast i gmin, wybrane w wiosennych wyborach samorządowych, nierzadko mają twardy orzech do zgryzienia, zarządzając budżetem. Tak dzieje się choćby w Zabrzu, gdzie zadłużenie sięga już 800 mln zł, stąd decyzja m.in. o redukcji zatrudnienia w ratuszu. 

Resort finansów, chcąc wyjść naprzeciw oczekiwaniom samorządowców, przygotował gruntowną reformę. - Chcemy oprzeć wpływy samorządów na lokalnej bazie podatkowej; na tym, ile mają dochodu obywatele, którzy mieszkają na danym terenie; ile mają dochodu firmy - a nie na udziale w podatku. System będzie zaprojektowany tak, aby każda jednostka samorządu na nowych regulacjach skorzystała - zapewniał w TVP minister finansów Andrzej Domański.

Zgodnie z szacunkami strony rządowej, dochody JST w przyszłym roku wzrosną o 16 mld zł w porównaniu do obowiązującego systemu, w który wliczona jest subwencja rozwojowa w kwocie 3,5 mld zł. Łącznie dochody mają być wyższe o 35,2 mld zł w 2025 roku w stosunku do roku bieżącego.

Zaprezentowane założenia mówią wprost, że "każdy samorząd będzie miał zagwarantowane wyższe dochody niż obecnie". Ma być to efekt zmiany podstawy naliczania dochodów m.in. wskutek zwiększenia bazy naliczania dochodów JST z tytułu udziału w podatku PIT i CIT o kwoty dochodów z podatku zryczałtowanego od przychodów ewidencjonowanych. 

Ponadto zagwarantowana zostanie subwencja dla tych samorządów, których dochody będą niższe od potrzeb finansowych. Co istotne, pieniądze mają być przeznaczane dla faktycznie potrzebujących jednostek - resort nie zamierza dodatkowo subwencjonować majętnych samorządów.

Najważniejszą zmianą ma być więc inna podstawa dla finansów samorządów -  będą one zależne nie od samych podatków, ale dochodu mieszkańców. Ma to fundamentalne znaczenie, bowiem zmiany podatkowe, jak kwota wolna czy niższy PIT, mocno obcięły dochody JST. Rewolucja ma spowodować, że kondycja finansowa samorządów nie będzie uzależniona od zmian w przepisach podatkowych.

Co o szczegółach projektu MF sądzą sami zainteresowani, czyli lokalne władze? Interia poprosiła samorządy o głos w tej sprawie. 

Kierunkowo propozycje resortu kierowanego przez Andrzeja Domańskiego oceniane są dobrze. Zarówno jednak duże, jak i małe miasta, zgodnie wskazują, że ubytki w miejskich kasach spowodowane wielką reformą podatkową z czasów rządów Zjednoczonej Prawicy były tak duże, że planowane zmiany w systemie finansowania JST nie są w stanie w pełni ich pokryć.

"Nowa ustawa pozwoli na wzmocnienie i ustabilizowanie finansów jednostek samorządu terytorialnego poprzez zwiększenie ich dochodów własnych. Dochody JST z tytułu udziału w podatku PIT i CIT będą niezależne od zmian w systemie podatkowym. Będą one wynikać bezpośrednio z bazy dochodowej podatników zamieszkałych/mających siedzibę na terenie danej JST. Tym samym dochody JST staną się stabilne i przewidywalne" - przekazał nam w komentarzu Wydział Budżetu Urzędu Miasta Krakowa.

"Propozycje zmian, które przygotowało Ministerstwo Finansów w projekcie nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, idą w dobrym kierunku, choć nie zaspakajają w całości ubytków, jakie samorządy poniosły w związku z wprowadzonym Polskim Ładem. Szacuje się, że Kraków w wyniku reformy podatków (program Polski Ład) stracił w 2022 roku dochody w wysokości około 455 mln zł, natomiast w roku 2023 - około 827 mln zł" - ujawniają zarządzający krakowskim budżetem. 

"W związku z powyższym projekt ustawy mógłby dodatkowo uwzględnić jeszcze zrównoważenie budżetów bieżących realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gwarantując zrekompensowanie poniesionych strat wynikających ze zmian podatkowych państwa wprowadzonych programem Polski Ład" - dodają. 

"Poziom zadłużenia Gminy Miejskiej Kraków według stanu na 31.12.2024 roku szacuje się na kwotę 6 725 238 873 zł" - przekazał nam Wydział Budżetu UMK.

Podobne wnioski płyną z odpowiedzi, jaką otrzymaliśmy z Torunia, dla którego prognoza zadłużenia na koniec tego roku wynosi 1,13 mld zł, choć, jak zapewniają włodarze miasta, wypracowuje ono nadwyżkę na działalności bieżącej, co ma pozwalać na inwestycje. 

- Zmiany w zasadach finansowania JST przedstawione przez Ministerstwo Finansów generują niewielki wzrost dochodów, w przypadku Torunia wyniesie on 1,9 proc. (ok. 21 mln zł), co w niewielkim stopniu rekompensuje ubytek w dochodach, będący konsekwencją wprowadzenia Polskiego Ładu - wyjaśnia Interii Marcin Centkowski, rzecznik prezydenta Torunia.

Jednocześnie podkreśla, że Toruń skupia się na tych inwestycjach, "które mogą uzyskać wsparcie ze środków Unii Europejskiej lub wpisują się w programy rządowe gwarantujące dofinansowanie ze źródeł krajowych". 

- Podobnie jak wiele innych samorządów, tak i my czekaliśmy na reformę dochodów JST - mówi nam Marzena Bzymek, skarbnik miasta Kielce. 

- Liczymy, że zmiany pozwolą na lepsze planowanie budżetu ze względu na gwarancję stabilności i wiedzę, jakimi środkami będziemy dysponować przed przystąpieniem do pracy nad uchwałą. Kielce są miastem na prawach powiatu, które najbardziej ucierpiały na reformie Polskiego Ładu. Niestety, jeśli spojrzymy na załączniki do nowej ustawy, to już widzimy, że wysokość planowanych dochodów na 2025 r. na pewno nie zrekompensuje Miastu w ciągu krótkiego czasu "strat" wyrządzonych reformą poprzednich władz, nie biorąc już pod uwagę inflacji, która miała ogromny wpływ na budżet i konsekwencje w wysokości ponoszonych wydatków.

- Trudno dzisiaj jednoznacznie ocenić nową reformę - przyznaje skarbnik stolicy województwa świętokrzyskiego. - Przez ostatnie lata samorządy musiały się mocno zadłużać, żeby wykonywać swoje zadania, co doprowadziło do utarty ich nadwyżek operacyjnych, a niekiedy wręcz osiągnięcia minusowych wyników operacyjnych. Miasto Kielce również nie jest w tym odosobnione. Taka sytuacja znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne Kielc, a poziom zadłużenia wymaga wciąż dużych nakładów na obsługę długu (jak poinformowała nas Marzena Bzymek, planowane zadłużenie Miasta Kielce na koniec 2024 r. wyniesie 1 204 461 894 zł - red.). Mamy jednak nadzieję, że planowana wysokość nowych dochodów pozwoli nam na ustabilizowanie budżetu i powolne odbudowanie nadwyżki operacyjnej, co da Miastu szansę na długo oczekiwany rozwój - podkreśliła. 

Z dużym, sięgającym obecnie ponad 1 mld zł zadłużeniem, boryka się także Gdańsk. Jak przekazała nam Emilia Kosińska, zastępca skarbnika w gdańskim ratuszu, wpływ na to miał nie tylko Polski Ład, ale także inflacja, obostrzenia pandemiczne czy wzrost minimalnego wynagrodzenia. 

"Niedofinansowanie realizacji zadań oświatowych, brak kompleksowej reformy w tym zakresie oraz niedofinansowanie realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej również pogarsza naszą sytuację finansową" - wskazuje. 

Jednocześnie, niezależnie od rządowej reformy, Gdańsk stara się uszczelniać system podatków i opłat lokalnych, a także kontrolować wydatki. Na same zmiany w ustawie urzędnicy patrzą sceptycznie.

"Skutki zmian dla Gdańska należy rozpatrywać z perspektywy dotychczasowych ubytków w PIT z tytułu zmian przepisów od 2019 r. Łącznie w latach 2019-2023 Gdańsk utracił 1,119,1 mld zł (w tym w 2023 r. 523,1 mln zł). Szacowany przez MF wzrost dochodów dla Gdańska do kwoty 3.167,5 mld zł to tylko 237,3 mln więcej niż mamy zaplanowane w bieżącej WPF (Wieloletniej Prognozie Finansowej - red.) na rok 2025. Wzrost ten nie pokrywa i nie pokryje w dłuższej perspektywie wcześniejszych strat. Nie pokryje nawet inflacyjnego wzrostu wydatków bieżących. Dodatkowo w symulacji MF "Janosikowe" znacznie przekracza poziom planowanych w WPF Gdańska na ten cel wydatków (WPF 2025 - 50 mln zł, a MF 2025 - 91,2 mln zł natomiast wg projektu korekta z tytułu zamożności wyniesie 105 mln zł)"- czytamy w oświadczeniu. 

Zdaniem przedstawicielki gdańskiego urzędu, projekt ustawy jedynie częściowo stabilizuje finanse JST poprzez udział w podatku dochodowym. 

"Zmiany powinny być połączone z kompleksową reformą funkcjonowania JST, np. ze zmianą ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zwiększenie samodzielności finansowej gmin wg projektu oznacza przejęcie odpowiedzialności za realizację zadań oświatowych, które cały czas były niedofinansowane przez budżet państwa, podobnie jak realizacja zadań zleconych przekazanych do realizacji JST. Ostatecznie zmiany w zasadach finansowania JST nie zabezpieczą bieżących potrzeb, szczególnie w zakresie potrzeb oświatowych, na które zgodnie z aktualnymi kalkulacjami własnymi w roku bieżącym brakuje w budżecie miasta 150 mln zł, co skutkuje również na lata przyszłe" - wskazała Kosińska.

- Propozycja nowego model finansowania JST przygotowana przez MF to duża zmiana - mówi z kolei Grzegorz Cichy, burmistrz podkrakowskich Proszowic i Prezes Unii Miasteczek Polskich. 

- Można założyć, że większość gmin członków UMP odczuje to pozytywnie. Dochód będzie się opierał przede wszystkim na dochodach z PIT i CIT, a w mniejszym stopniu na subwencjach. Jest to dobry pomysł, by zmiany wprowadzone przez rząd/ parlament korzystne dla podatników/mieszkańców typu "zerowy PIT dla młodych" czy ulgi, np. termomodernizacyjne, nie zmniejszały dochodów własnych gmin i innych JST.

Jednocześnie prezes UMP, pytany o to, czy zmiany proponowane przez MF zrekompensują samorządom straty poniesione w ostatnich latach w związku z negatywnymi skutkami Polskiego Ładu, odpowiada: - Raczej nie. 

- Ubytek dochodów bieżących był i jest znaczący i widoczny, nie sądzimy by ta rekompensata była pełna - wyjaśnia Grzegorz Cichy. 

- Ubytek dochodów był bardzo duży zwłaszcza w miastach mających znaczący udział w swoich dochodach w postaci wpływów z udziału w podatku PIT od mieszkańców. W UMP ubytek dotknął najbardziej miasta położone blisko aglomeracji (Warszawa, Kraków, Gdańsk) oraz miasta powiatowe, gdzie duża liczba mieszkańców ma dochody z umów o pracę.  

- Żeby było jasne, nasza kategoria samorządu była dużym beneficjentem dofinansowań z Programu Inwestycji Strategicznych Polski Ład na ważne i potrzebne inwestycje - dodaje prezes UMP, odnosząc się do Rządowego Funduszu Polski Ład: Programu Inwestycji Strategicznych, poprzez który poprzedni rząd z pomocą BGK chciał odbudowywać polską gospodarkę po pandemii.

Według prezesa UMP, proponowane zmiany w zakresie systemu finansowania JST nie rozwiązują jednak kilku istotnych kwestii. Jako sprawę pilną Grzegorz Cichy wskazuje "pokrycie pełnych kosztów wynagrodzeń nauczycieli szkół i przedszkoli". 

- Dodatkowo apelujemy o kontynuację programów, które premiują samorządy inwestujące w rozwój. Utrzymać Polski Ład dla aktywnych JST, konieczna kontynuacja RFRD (Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg - red.) oraz FRPA (Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych - red.).

- Uważam, że powiązanie dochodów samorządów z dochodami mieszkańców i przedsiębiorstw, zamiast wielkości płaconego podatku PIT i CIT, jest krokiem w dobrą stronę - przekazał nam prezes Fundacji Wolności Krzysztof Jakubowski. - Im więcej samorządy mają własnych pieniędzy (nie z dotacji i subwencji), tym większa jest ich samodzielność i zdolność do zaspokajania potrzeb mieszkańców. A na tym przecież polega idea samorządowa.

- Dobrze, że zmiana przyniesie samorządom więcej własnych środków, choć w niektórych przypadkach te kwoty nie zrobią dużego wrażenia na skarbnikach. Obniżenie stawek podatku PIT w ostatnich latach znacznie uszczupliło finanse samorządów. I, przynajmniej w przypadku dużych miast, planowany przez rząd wzrost dochodów będzie niższy niż wyliczane przez samorządowców straty wynikające ze skutków tzw. Polskiego Ładu i zmian w podatku PIT - dodaje ekspert.

Według wyliczeń Fundacji Wolności, w tym roku zadłużenie 18 miast o statusie wojewódzkim wzrośnie w sumie o 3,5 mld zł. Na wprowadzeniu reformy mają one zyskać (w przyszłym roku) łącznie 3,3 mld zł.

Dr hab. inż. Alicja Sekuła z Wydziału Zarządzania i Ekonomii, profesor Politechniki Gdańskiej, która od ponad 20 lat zajmuje się "zdrowiem fiskalnym" samorządów, w niedawnej rozmowie z Interią wskazywała na to, że dzięki reformie systemu finansowania JST wszelkie ulgi podatkowe wprowadzone na poziomie centralnym będą szły "w ciężar budżetu państwa, a nie budżetu jednostek samorządu terytorialnego". 

- Ulga podatkowa powoduje, że podatnik płaci mniejszą daninę, ale rząd może to sobie częściowo "zrekompensować" poprzez fakt, że budżet centralny jest zasilany wpływami z VAT, którego to podatku samorządy nie są beneficjentem - tłumaczyła nam prof. Sekuła. 

Zwracała przy tym uwagę na jeszcze jedną ważną kwestię. - Powiązanie PIT i CIT z dochodami mieszkańców będzie działało na lokalnych włodarzy mobilizująco w tym sensie, że będzie zachęcało ich do działań na rzecz przyciągania inwestorów i dbania o jakość inwestycji na terenie gminy. Władze lokalne będą bardziej skłonne podejmować inicjatywy na rzecz tego, by mieszkańcy się bogacili i więcej zarabiali, bo będzie to leżało w ich własnym interesie.

Odnośnie propozycji prawnej resortu finansów wiele wątpliwości ma Związek Miast Polskich, który obecnie analizuje przedstawiony projekt. Dotyczą one m.in. sposobu wyliczenia przyznawanych dla miast i gmin kwot, w tym kwoty bazowej będącej podstawą do obliczeń. Pełnomocnik Zarządu ZMP ds. legislacyjnych Marek Wójcik wskazuje w rozmowie z Interią, że niejasności budzi także kwestia definicji mieszkańca przeliczeniowego.

- Mieszkaniec przeliczeniowy jest podstawą do liczenia naszych potrzeb w określonych obszarach. Ale przykładowo w powiecie kłodzkim 15 tys. ludzi rozlicza podatki w Niemczech i Czechach, a korzystają z usług i infrastruktury w Polsce. Im większy ośrodek miejski, tym więcej jest osób, które tak naprawdę są mieszkańcami, ale nie ma ich w żadnej ewidencji. Oceniam, że w stosunku do tych największych miast to może być nawet jedna trzecia - wskazuje.

Tłumaczy, że decyzja co do przyznania subwencji będzie uzależniona od faktu, czy potrzeby danej JST są mniejsze niż jej dochody.

- Na razie zauważamy pewne różnice między kategoriami samorządów. Z pierwszych analiz wynika, że najmniejszy przyrost środków mają mieć miasta na prawach powiatu, które w ostatnich latach miały największe cięcia - mówi ekspert, dodając, że to właśnie te JST miały największe ubytki  dochodów z PIT i CIT spowodowane Polskim Ładem.

Obecnie wskaźnik zadłużenia dla danego samorządu obliczany jest indywidualnie - od dekady nie obowiązuje zasada granicy 60 proc.

- Brane są pod uwagę różne elementy. Dwa samorządy, które mają dokładnie taką samą kwotę zobowiązań wymagalnych, mogą mieć bardzo różny wskaźnik. Ale to nie dług samorządów stanowi największy problem, on jest tylko niewielkim ułamkiem długu publicznego - mówi Wójcik.

Podkreśla, że szansą dla samorządów może okazać się dopływ środków z KPO. Podaje przykład Czech, gdzie stopa inwestycji netto jest obecnie dwa razy wyższa niż w Polsce, gdzie z kolei wskaźnik ten oscyluje wokół 16-17 proc., czyli na poziomie najniższym w Europie.

- W interesie budżetu państwa jest to, aby samorządy były silne, miały środki na przedsięwzięcia rozwojowe, inwestycje publiczne, bo one napędzą gospodarkę - podsumowuje.

Paulina Błaziak, Katarzyna Dybińska