Jeśli państwa Europy nie zmienią polityki fiskalnej, dług publiczny może w ciągu najbliższych 15 lat wzrosnąć ponad dwukrotnie - przestrzega MFW w raporcie "How Can Europe Pay for Things That It Cannot Afford?" ("Jak Europa ma płacić za to, na co ją nie stać?") uzupełniającym niedawny regionalny przegląd gospodarczy na temat Europy.
Jakie mogą być tego skutki? Może to doprowadzić do wzrostu stóp procentowych, spowolnienia i tak już słabego wzrostu i zaburzeń rynkowych. MFW proponuje trzy konkretne, złożone działania w krótkim, średnim i długim terminie. I pisze wprost, że państwa najbardziej narażone na eksplozję długu - a są wśród nich największe gospodarki Europy - muszą pomyśleć bardziej całościowo - zastanowić się nad nową umową społeczną i wprowadzeniem radykalnych środków.
MFW nie skupia się nad sytuacją poszczególnych państw, lecz jasne jest o kogo chodzi. Największy dług publiczny - według danych Komisji Europejskiej za I kwartał tego roku - ma Grecja i jest to 152,5 proc. PKB. Grecja jednak od bankructwa w 2010 roku podjęła wiele działań, które znacząco obniżyły dług w relacji do PKB, a w I kwartale tego roku jej dług obniżył się o 1,1 punktu proc. do PKB. Chodzi zatem o Włochy (137,9 proc. PKB), Francję (114,1 proc. PKB), Belgię (106,1 proc. PKB) czy Hiszpanię (103,5 proc. PKB).
Dlaczego Europie grozi eksplozja długu?
Bo presja wydatków na europejskie rządy jest olbrzymia, a w ciągu ostatnich lat zwiększyły ją obronność i potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Dług narastał już dużo wcześniej, a głównym powodem jest starzenie się społeczeństwa (większe wydatki na emerytury i opiekę zdrowotną przy mniejszej podaży pracy) oraz rosnące koszty obsługi zadłużenia, co z kolei "wypiera" wydatki na inne potrzeby. Teraz jednak sytuacja wymaga niezwłocznych działań.
"Bez szybkich działań politycznych poziom długu publicznego w przeciętnym kraju europejskim może wzrosnąć ponad dwukrotnie w ciągu najbliższych 15 lat" - napisał MFW w opublikowanych właśnie
Presja na wzrost wydatków w Europie jest ogromna. MFW już wcześniej wyliczył, że w sumie aktualne potrzeby rządów mogą doprowadzić do łącznego przeciętnego wzrostu wydatków (powyżej obecnego poziomu) o 4,5 punktu proc. PKB do 2040 w rozwiniętych gospodarkach Europy, a w krajach Europy Środkowej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej (CESEE) - o 5,5 pp PKB.
"(…) ogólna skala presji jest przytłaczająca, mniej więcej równa się wielkości dzisiejszego budżetu na edukację przeciętnego kraju w Europie" - napisali analitycy MFW.
Skąd Europa ma wziąć na to pieniądze? Zaciągając nowy dług? Choć opcji zaciągnięcia długu przez Wspólnotę, podobnie jak na odbudowę po pandemii, przychylnych jest wielu wybitnych ekonomistów, MFW uważa, że może to być kosztowne i ryzykowne. Era bardzo niskich stóp procentowych prawdopodobnie dobiegła końca i odsetki będą pochłaniać coraz wyższe kwoty publicznych pieniędzy. Gwałtowny wzrost zadłużenia mógłby też doprowadzić do niekorzystnych reakcji rynków, a gdyby one nastąpiły, mogłyby zdestabilizować system finansowy.
Podatki? To nie będzie łatwe, choć - konieczne, w równej skali w różnych krajach. Ogólnie będzie trudne, gdyż - jak wynika z badań Komisji Europejskiej, Eurobarometru i innych, przytaczanych przez MFW - wyborcy oczekują, że rządy będą wydawać więcej pieniędzy na poprawę usług publicznych, a jednocześnie niechętnie akceptując wyższe podatki. Podobnie zresztą jak zdają sobie sprawę z zagrożeń związanych z wysokim długiem, czemu nie są przychylni. Nie chcą także cięć innych wydatków publicznych. Oczekiwania społeczne bardzo komplikują sytuację.
"Utrudni to budowanie poparcia dla polityk wzmacniających finanse publiczne" - napisali analitycy MFW.
"Korzyści z jednolitego rynku są ogromne"
Tymczasem nie można nie robić nic i chować głowę w piasek, bo dług publiczny będzie narastał z dynamiką niewidzianą do tej pory. Jeśli polityka się nie zmieni, dług przeciętnego europejskiego kraju osiągnąłby 130 proc. PKB w 2040 roku i byłoby to mniej więcej dwa razy tyle, co obecnie (średnia dla Unii na koniec I kwartału wynosiła 81,8 proc.). W ujęciu ważonym wielkością gospodarek - niektóre z największych, jak Włochy czy Francja mają znacznie wyższe zadłużenie od mniejszych - byłoby to 155 proc. PKB Unii Europejskiej.
Możliwy jest jeszcze gorszy scenariusz, w którym rosnący szybko dług doprowadzi do spowolnienia i tak słabego wzrostu gospodarczego, przez co zmniejszą się dochody krajowych budżetów. Badania pokazują, że wzrost wskaźnika zadłużenia o 10 punktów proc. PKB obniża roczny realny wzrost PKB o ok. 0,05-0,2 punktu proc., gdy dług przekroczy 75 proc. PKB. W takim scenariuszu niższy wzrost i wyższe stopy procentowe przyspieszyłyby wzrost zadłużenia do 2040 roku - do ok. 150 proc. PKB średnio dla przeciętnego państwa oraz do blisko 190 proc. PKB jeśli "zważyć" dług wielkością gospodarki.
MFW proponuje zmiany polityki fiskalnej w trzech krokach, czyli - jak to określa - oparte na trzech "filarach". Pierwszy z nich to reformy, które można wprowadzić szybko, sprzyjające pobudzeniu wzrostu gospodarczego - rynku produktów, rynku pracy i zarządzania. Reformy strukturalne mogą zwiększyć wzrost gospodarczy o ok. 5 proc. w gospodarkach dojrzałych i o ok. 7 proc. w krajach CESEE w średnim terminie, spowodować zwiększenie bazy podatkowej i dochodów państwa.
Co bardzo istotne - konieczne jest także pogłębienie i dokończenie budowy jednolitego rynku Unii Europejskiej także poprzez zmniejszenie rozdrobnienia regulacyjnego i wspieranie rynków kapitałowych.
"Potencjalne korzyści z ukończenia jednolitego rynku są ogromne" - napisali analitycy MFW.
Wyższe składki? Niższe emerytury? Wiek emerytalny?
Szybszy wzrost rozwiązuje tylko niektóre problemy wynikające z presji wydatkowej. Oprócz "prowzrostowych" reform, trzeba zmienić systemy emerytalne w taki sposób, by łagodziły koszty starzenia się społeczeństwa i wzrostu długowieczności. Do wyboru są trzy opcje: wyższe składki, podniesienie wieku emerytalnego lub obniżenie świadczeń.
Ponieważ budżety krajowe są bardzo napięte, mogłyby zostać odciążone z niektórych wydatków dzięki większej centralizacji ich na poziomie Unii. Unia mogłaby finansować innowacje, obronność czy transformację energetyczną. Unia tworzy wielką wartość dodaną i mogłaby dzięki temu lepiej katalizować inwestycje prywatne poprzez np. dotacje i gwarancje zwłaszcza tam, gdzie inwestycje przynoszą duże korzyści społeczne.
Analitycy MFW szacują, że reformy strukturalne, gdyby były wystarczająco ambitne, mogłyby zmniejszyć dynamikę zadłużenia o ok. jedną trzecią. Mogłyby średnioterminowo przyspieszyć wzrost zaawansowanych gospodarek o 5 proc., a krajów CESEE o 7 proc. To pozwoliłoby obniżyć szacowany przeciętny wskaźnik zadłużenia ze 130 proc. PKB do ok. 105 proc. PKB w 2040 roku. Dług byłby i tak za duży i dlatego konieczny jest drugi "filar", polegający na średnioterminowej konsolidacji fiskalnej.
Konsolidacja fiskalna konieczna jest zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków - w blisko trzech czwartych państw Unii, a powinna polegać na zmniejszeniu (średnio) o ok. 0,75 punktu proc. PKB salda pierwotnego (różnica między dochodami a wydatkami minus koszty obsługi zadłużenia) rocznie przez pięć lat. W dojrzałych gospodarkach daje to ok. 3,5 punktu proc. PKB. W krajach CESEE powinna wynieść ok. 1 punkt proc. PKB, czyli w sumie 5 pp.
Co to znaczy? Zmniejszenie zakresu niektórych usług publicznych i zwiększenie opodatkowania. Dochody państwa mogą być zwiększone poprzez zmiany w polityce podatkowej i usprawnienie administracji skarbowej. MFW widzi większe możliwości zwiększenia dochodów podatkowych w krajach CESEE niż w gospodarkach dojrzałych. Wymienia Polskę, jako kraj, który aż prosi się o wyższy podatek od nieruchomości.
Co do wydatków - ważne jest ustalanie priorytetów, a to oznacza tyle, że niektóre muszą zostać po prostu obcięte. Chodzi też o poprawę efektywności wydatków, czyli lepsze osiąganie celów społecznych mniejszym kosztem i o jednoczesną ochronę wzrostu gospodarczego i grup wrażliwych.
To może być wciąż za mało
W niektórych, najbardziej zadłużonych krajach to nie wystarczy. Reformy strukturalne i średnioterminowa konsolidacja fiskalna mogą okazać się niewystarczające by zatrzymać dynamikę zadłużenia, więc czeka je ponowne, całościowe, długoterminowe przemyślenie roli państwa. Potrzebne będą wówczas dalej idące zmiany i bardziej radykalne środki - podjęte w dłuższym terminie. Słowem - chodzi tu o fundamentalne przemyślenie umowy społecznej i wprowadzenie zmian. Przemyślenie na nowo "europejskiego modelu".
W "europejskim modelu" występują pewne stałe cechy, jak stosunkowo rozbudowana administracja publiczna, hojne i kompleksowe programy socjalne z rozbudowaną ochroną socjalną i redystrybucją, powszechna opieka zdrowotna oraz bezpłatna lub bardzo przystępna cenowo edukacja - wylicza raport. W okresie powojennym odegrały one kluczową rolę we wspieraniu wzrostu, spójności społecznej i stabilności.
Raport proponuje, żeby państwa przyjęły metodę ustalania priorytetów i rozróżnienia usług na podstawowe i premium w różnych sektorach - opiece zdrowotnej, edukacji, systemie emerytalnym i zabezpieczenia społecznego. Pakiet usług podstawowych mógłby pozostać finansowany ze środków publicznych, nie byłby płatny, ale usługi premium byłyby finansowane prywatnie, zwłaszcza przez osoby o wyższych dochodach. Gdyby rządy dokonały systematycznego przeglądu wydatków, mogłyby wypracować strategie takiego podziału, oczywiście różniące się w poszczególnych krajach, zależne od lokalnych uwarunkowań. Na tym mogłaby polegać długoterminowa reforma państwa.
Zmiana zakresu odpowiedzialności państwa powinna mieć dwa cele: zwiększyć efektywność, a równocześnie chronić osoby bezbronne. Raport podkreśla potrzebę zachowania spójności społecznej i wprowadzania zmian w sposób sprawiedliwy z uwzględnianiem konieczności dystrybucji. Na przykład bezpłatny dostęp do niektórych świadczeń powiązany mógłby być z progami dochodowymi i wprowadzeniem opłat dla użytkowników o wyższych dochodach. Reformy podatkowe powinny być wprowadzane z zachowaniem zasady progresywności podatków i mieć na celu uczynienie systemu bardziej sprawiedliwym dla wszystkich.
Nowy model państwa musiałby zostać wypracowany w toku konsultacji i społecznej dyskusji.
"Rządy powinny wyjaśnić uzasadnienie reform, zidentyfikować presję na wydatki, której dotyczą, i zmienić oczekiwania społeczne (…) Aktywne konsultacje mają kluczowe znaczenie, ponieważ angażowanie opinii publicznej bezpośrednio w dyskusje na temat proponowanych zmian buduje zaufanie i zrozumienie" - napisali analitycy MFW.
Według MFW, cel powinien być taki, żeby przeciętnie dług państw Unii został "zakotwiczony" w okolicach 90 proc. PKB. Poziom, na którym zarzucona powinna być "kotwica" jest - rzecz jasna - różny dla różnych krajów, zależy od głębokości rynków finansowych, bazy dochodów budżetowych, kosztów finansowania zewnętrznego.
Kraje, których dług przekracza 90 proc. PKB, powinny ustabilizować zadłużenie w ciągu najbliższych pięciu lat i skierować je na ścieżkę spadkową w kolejnej dekadzie. Te państwa, które mają dług poniżej tego poziomu muszą dostosować się do długoterminowej presji wydatków i ocenić, czy nie powinny zmienić polityki fiskalnej, żeby poziomu 90 proc. PKB nie przekroczyć.
Jacek Ramotowski
