Spis treści:
Przekazując wieści o podjęciu przez Radę Ministrów decyzji o nowelizacji budżetu na 2024 rok, premier Donald Tusk powiedział: "Ten deficyt jest większy i trzeba to uczciwie zapisać w ustawie budżetowej, bo w jakimś sensie udało się nam więcej osiągnąć, niż zakładano, kiedy ten budżet układali nasi poprzednicy".
Wyjaśnił, że chodzi o niższą inflację. "To jest trzy z kawałkiem, miało być sześć" - zauważył. Nie wchodząc w dyskusję na temat tego, na ile niższa inflacja jest osiągnięciem rządu, wypada zgodzić się z premierem, który przypomniał, że niższe ceny to niższe wpływy z podatków do państwowej kasy. Chodzi przede wszystkim o VAT, czyli daninę od towarów i usług, doliczaną do wartości netto każdej transakcji kupna-sprzedaży. O tym, że wpływy z VAT będą mniejsze od założeń, eksperci mówili już wiele miesięcy temu. Wskazywali też na ryzyka związane z realizacją dochodów z CIT.
Budżet musiał być znowelizowany, bo założenia były nierealistyczne
W październiku ubiegłego roku Instytut Finansów Publicznych opublikował raport, pod którym podpisali się m.in. szef IFP Sławomir Dudek, członek RPP Ludwik Kotecki, ale też obecna wiceminister finansów Hanna Majszczyk. Raport, zatytułowany "Niezbędne zmiany zwiększające przejrzystość do projektu ustawy budżetowej na rok 2024", oceniał siłą rzeczy projekt budżetu stworzony przez rząd Mateusza Morawieckiego - który rząd Donalda Tuska niejako odziedziczył.
"Prognoza dochodów budżetu państwa musi być oparta na realistycznych i ostrożnych założeniach makroekonomicznych oraz na realistycznych i ostrożnych założeniach elastyczności podatkowych względem parametrów makroekonomicznych" - wskazywali autorzy raportu. I dodawali: "Prognoza dochodów w projekcie budżetu na 2024 r. przyjętym przez dotychczasową Radę Ministrów nie spełnia powyższych uwarunkowań, dlatego musi być urealniona".
Ograniczone pole manewru rządu Donalda Tuska
Problem w tym, że obecna ekipa rządząca stery państwa przejęła w połowie grudnia i miała kilka dni, by przesłać projekt budżetu - teoretycznie własny, ale w praktyce ten odziedziczony, jedynie z kosmetycznymi zmianami - do Sejmu.
- Pamiętajmy, że rząd miał stosunkowo niewielkie pole manewru, przejmując budżet po poprzednikach w grudniu i nie mogąc go przepisać od nowa z uwagi na wymogi czasowe związane z uchwalaniem ustawy budżetowej. Nakładają się więc tutaj na siebie "dziedzictwo przodków" i własne wydatki rządu - mówi nam Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton.
Minister finansów wobec reguł politycznej gry
Zarazem nasz rozmówca, komentując nowelizację tegorocznego budżetu, zauważa: - Myślę, że przejawia się tu pewna niefrasobliwość polityków, bazująca na założeniu, że się wyemituje więcej zadłużenia - a także słabość ministra finansów i niemożność uderzenia przezeń ręką w stół i wyraźnego zakomunikowania, że sytuacja jest bardzo poważna.
- O tym, że założenia do tegorocznej ustawy budżetowej są zbyt optymistycznie, wielokrotnie mówili już rok temu ekonomiści, i to się nam teraz zmaterializowało - potwierdza.
W noweli projektu ustawy budżetu na 2024 rok zapisano, że dochody z VAT w 2024 roku będą niższe od wcześniej zakładanych o 22,925 mld zł. Resort finansów przewiduje teraz także, że dochody z podatku CIT w bieżącym roku będą o 11,48 mld zł mniejsze od pierwotnych założeń.
Mniejsze dochody podatkowe, brak wpłaty od NBP - czy to tłumaczy nowelizację?
Niewykonanie prognozy dochodów VAT to temat, który był podnoszony już w pierwszej połowie tego roku. Ekonomiści Santander Banku Polska szacowali w czerwcu, że poziom wpływów z tytułu tej daniny może być o około 25-30 mld zł niższy, niż przewidywała to ustawa budżetowa. Jeszcze wcześniej, bo w lutym, Bank Pekao szacował że wpływy z VAT do państwowej kasy wyniosą 287,4 mld zł w br. wobec 316,4 mld zł zaplanowanych w resorcie przy Świętokrzyskiej w Warszawie.
Myślę, że przejawia się tu pewna niefrasobliwość polityków, bazująca na założeniu, że się wyemituje więcej zadłużenia - a także słabość ministra finansów i niemożność uderzenia przezeń ręką w stół i wyraźnego zakomunikowania, że sytuacja jest bardzo poważna.
O dochodach z CIT mówiło się nieco mniej, chociaż latem okazało się, że spadają one rok do roku. MF tłumaczyło, że związane to jest z czynnikami kalendarzowymi dotyczącymi rozliczeń tego podatku.
- Jeśli chodzi o niższe wpływy z CIT, to na pewno wyjaśnienia dla nich nie znajdziemy w twardych danych makro - mówi Marcin Mrowiec. - W pierwszej połowie roku mieliśmy silny realny przyrost konsumpcji prywatnej. Wzrost gospodarczy przyspieszy w 2024 r. i będzie w granicach 3 procent. Sektor przedsiębiorstw ma swoje wyzwania, koniunktura ekonomiczna jest słabsza, ale nie mamy do czynienia z załamaniem. Wydaje mi się, że prawdopodobnie mamy do czynienia z poszerzeniem szarej strefy i to by tłumaczyło słabość dochodów z CIT.
A zatem - niższe wpływy z podatków, do tego brak wpłaty z zysku NBP do państwowej kasy i przekazana przez rząd "kroplówka dla samorządów" w kwocie 10 mld zł - te wszystkie powody, według słów premiera Tuska, wymusiły nowelizację tegorocznego budżetu. Narracja ta nie przekonuje jednak Sławomira Dudka z IFP.
"W resorcie finansów puściły chyba wszelkie hamulce. Kompletnie niezrozumiała nowelizacja w stylu "miliard w środę, miliard w sobotę". Resort nie potrzebuje tak dużego limitu deficytu w kwocie 240,3 mld zł. Chyba, że jakiś armagedon się wydarzy w listopadzie i grudniu" - napisał w serwisie X.
"(...) nawet jak zsumujemy te elementy, to nowelizacja deficytu co najwyżej powinna wynieść 20 mld zł, a rząd zwiększył deficyt aż o 56 mld zł, do 240,3 mld zł" - dodaje ekonomista, przypominając przy okazji, że w prognozie wysłanej końcem września do Brukseli MF wskazało, że samorządy w 2024 roku zanotują nadwyżkę w wysokości 16 mld zł.
Czy rząd "pomylił się" także w założeniach budżetu na 2025 rok?
"Po co resortowi finansów "luz" na 30 miliardów złotych? Przecież jeszcze 4 tygodnie temu resort finansów zarzekał się, że naturalne oszczędności wyniosą kilkadziesiąt miliardów złotych. Czy to jest już nieaktualne?" - pyta dalej Dudek, kończąc swój wywód stwierdzeniem, że ostatnie zabiegi MF "podważają wiarygodność planowania budżetowego".
Czy zatem w przypadku budżetu 2025 rząd także przeszarżował? Czy parametry makroekonomiczne zostały założone na realistycznym poziomie, tak, by nie było kolejnych zaskoczeń, jeśli chodzi o wpływy podatkowe?
- Przyszły rok na poziomie zagregowanych cyfr będzie według mnie mocny; moja prognoza jest taka, że gospodarka urośnie powyżej 4 proc. i stanie się to głównie dzięki bardzo mocnemu przyspieszeniu inwestycji na skutek odblokowania dwóch strumieni pieniądza unijnego: z KPO i regularnych unijnych funduszy - uważa Marcin Mrowiec z Grant Thornton. - Obecnie mamy do czynienia z intensywną pracą biurokratyczną zmierzającą do tego, aby te fundusze uruchomić i żeby zaczęły one pracować w gospodarce, tak więc na przełomie tego i przyszłego roku będziemy obserwować mocny wzrost w inwestycjach.
- Konsumpcja prywatna nie będzie już w 2025 r. rosła tak mocno rok do roku, jak w 2024 r., kiedy to miała miejsce wysoka waloryzacja rent, emerytur, płacy minimalnej, wynagrodzeń w sferze budżetowej i organicznego wzrostu płac w przedsiębiorstwach. To wszystko przełożyło się na mocny realny wzrost spożycia prywatnego. Niemniej w przyszłym roku konsumpcja dalej będzie solidna - dodaje ekonomista.
- Biorąc pod uwagę silny wzrost gospodarczy i dosyć wysoką inflację - która w marcu wyniesie 6 proc. i na podwyższonym poziomie będzie utrzymywać się do wakacji, a potem też raczej nie spadnie poniżej 4,5 proc. - to nominalne dochody budżetu będą wyglądać nieźle - uspokaja.
Koszty obsługi długu nas wykańczają
Zarazem, zwraca uwagę nasz rozmówca, "jest jednak jeszcze drugi czynnik istotny dla przyszłorocznego budżetu, mający kontekst rynkowy". - Widzimy, że rentowności obligacji rosną i moim zdaniem w projekcie ustawy budżetowej na 2025 r. nie doszacowano kosztów obsługi długu już zaciągniętego i kosztów emisji nowego.
Rosnące rentowności oznaczają, że wyższe są odsetki, które państwo polskie płaci inwestorom nabywającym nasze obligacje skarbowe. Ministerstwo Finansów szacuje, że w 2025 r. koszt obsługi długu wyniesie 75,5 mld zł, czyli 1,9 proc. polskiego PKB.
A długu będziemy emitować coraz więcej. Potrzeby pożyczkowe brutto na 2025 r. szacowane są na 553 mld zł brutto (netto będzie to blisko 367 mld zł). Niedawno minister finansów Andrzej Domański przekazał PAP, że Polska sfinansowała już potrzeby pożyczkowe na rok 2024 i może spokojnie zająć się finansowaniem potrzeb przyszłorocznych. Nowelizacja budżetu'24 wywróciła jednak ten stolik. Potrzeby pożyczkowe netto budżetu w 2024 r. po nowelizacji mają wynieść 308,6 mld zł wobec ok. 252,3 mld zł zaplanowanych pierwotnie.
"Deficyt większy o 56 mld zł oznacza, że poziom sfinansowania potrzeb pożyczkowych obniża się ze 100 proc. do zapewne ok. 80 proc." - zauważają ekonomiści Santander Banku Polska. "Minister Domański powiedział (...), że nie zakłada większych emisji długu w IV kw. To jest możliwe, biorąc pod uwagę bardzo dużą nadwyżkę płynności na rachunkach MF (ok. 150 mld zł). Niemniej, efektem będzie wejście w kolejny rok z relatywnie niskim prefinansowaniem".
Podobnie sądzą eksperci ING Banku Śląskiego. "(...) resort będzie zmuszony w większym stopniu skorzystać z poduszki finansowej (153 mld zł na koniec września) do finansowania swoich potrzeb finansowych w tym roku. To oznacza, że w 2025 wejdziemy z niższym stanem rachunku i niższym stanem prefinansowania przyszłorocznych potrzeb pożyczkowych" - komentują.
- Do tego nie wiemy, jakie są dokładne plany rządu w kwestii konsolidacji fiskalnej - Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest dość ogólnikowy, a prawdopodobnie przed wyborami prezydenckimi wiele więcej się nie dowiemy - wskazuje Marcin Mrowiec.
Presja na budżet będzie się nasilać, powodem m.in. hojność polityki fiskalnej
- Obawiam się jednak nie tyle o przyszły rok, ale o to, co będzie działo się za 2-3 lata, kiedy nie będziemy już korzystać z tak potężnego uderzenia unijnego pieniądza, a wiele branż naszej gospodarki utraci konkurencyjność na arenie międzynarodowej na skutek wzrostu płac. Do tego dojdzie kontynuacja polityki fiskalnej w takim kształcie, w jakim obecnie ją znamy - dokładanie wydatków i bezrefleksyjne liczenie na to, że to wszystko da się sfinansować - dodaje główny ekonomista Grant Thornton.
Raczej nikt nie ma wątpliwości co do tego, że polityka fiskalna dalej będzie ekspansywna - premier Donald Tusk zapowiedział wyraźnie, że nie będzie żadnych ograniczeń w wypłacaniu świadczenia 800 plus. Rząd będzie też dalej finansował nowy program wsparcia rodzin, tzw. babciowe. A w kolejce do realizacji czekają jeszcze kolejne obietnice - z podwyżką kwoty wolnej od podatku do 60 tys. zł na czele. Choć jej realizacja odsuwana jest w czasie i w przyszłym roku na pewno obietnica ta się nie zmaterializuje, to pod koniec października wiceminister finansów Jurand Drop na antenie TOK FM powiedział, że MF przedstawi plan podniesienia kwoty wolnej do końca kadencji.
"Nie podam daty. Z pewnością do końca kadencji minister finansów ma przedstawić plan, co z tym można zrobić. Natomiast w tym momencie z pewnością się tym dokładnie nie zajmujemy" - powiedział wiceszef resortu finansów. A więc być może już za dwa lata budżet państwa znajdzie się pod jeszcze większą presją.
- Może więc nie przyszłym roku, ale za 2-3 lata zderzymy się ze ścianą - konkluduje Marcin Mrowiec.
Katarzyna Dybińska
