KE luzuje reguły fiskalne, by się zbroić. Co to oznacza dla Polski?

Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła we wtorek 4 marca 5-punktowy plan na rzecz ponownego uzbrojenia Europy, w którym na plan pierwszy wysuwa się poluzowanie unijnych reguł fiskalnych. Dzięki temu państwa członkowskie będą mogły wydawać więcej na zbrojenia, nie obawiając się, że przekroczą unijne kryteria dotyczące poziomów długu i deficytu. Nie będą też musiały dokonywać cięć budżetowych w innych obszarach, żeby wspomnianych zasad nie naruszyć.

Jakie to kryteria? Przypomnijmy: zgodnie z unijnym paktem stabilności i rozwoju, deficyt sektora finansów publicznych państwa członkowskiego UE nie może przekroczyć 3 proc. PKB, a dług sektora finansów publicznych nie może być większy niż 60 proc. PKB. Jeśli któryś z tych progów zostanie przekroczony, to na dany kraj Bruksela nakłada procedurę nadmiernego deficytu. Polska została objęta taką procedurą w 2024 r., po tym, jak okazało się, że deficyt sektora w 2023 r. wyniósł 5,1 proc., a więc znacząco przekroczył wspomniane kryterium fiskalne (jeśli chodzi o dług sektora, to wyniósł on 49,6 proc. PKB). Rząd Donalda Tuska próbował utargować w Brukseli rezygnację z objęcia Polski tą procedurą, powołując się właśnie na wydatki na obronność, nic jednak nie wskórał - m.in. z powodu różnic w metodologii liczenia wydatków (metodologia europejska opiera się na podejściu memoriałowym, a więc bierze pod uwagę termin faktycznych dostaw sprzętu).

Procedura została więc ostatecznie uruchomiona, a to oznacza, że Polska musi teraz skrupulatnie pilnować swoich wydatków pod czujnym okiem Brukseli. W przyjętym jesienią 2024 r. średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym na lata 2025-2028 rząd zobowiązał się do określonej ścieżki redukcji deficytu - w 2028 r. ma on spaść do poziomu 2,9 proc. PKB.

Nie jest to łatwe zadanie, biorąc pod uwagę chociażby rozbudowane wydatki socjalne i wciąż niezrealizowane obietnice koalicji rządzącej, o których musi ona pamiętać, jeśli nie chce zrazić do siebie wyborców (tutaj prym wiedzie przedwyborcza deklaracja podniesienia kwoty wolnej od podatku do 60 tys. zł). 

Sama ścieżka redukcji deficytu została z kolei zaplanowana tak, że większy wysiłek fiskalny przypada na lata bardziej odległe (tzw. backloading), co siłą rzeczy rodzi ryzyka, że plany rządu pokrzyżują jakieś nieprzewidziane wydarzenia (takie jak pandemia - przekonaliśmy się już, jak bardzo tego typu "czarny łabędź" jest w stanie nadwerężyć finanse państwa). Unijne poluzowanie reguł fiskalnych mogłoby więc Polsce pomóc, ale - jak zawsze - liczą się detale.

- Musimy poznać szczegóły - na razie wiemy tylko tyle, że będzie dalsze luzowanie unijnych reguł fiskalnych, natomiast na koniec dnia wszystko rozbija się o technikalia - mówi Interii Adam Antoniak, starszy ekonomista ING BSK. - W obecnych rozwiązaniach już częściowo mamy wbudowany ten mechanizm, tzn. dodatkowe inwestycje w obronność są traktowane preferencyjnie przez KE i są uwzględniane w kalkulacji deficytu, muszą one jednak spełniać szereg warunków, np. muszą to być inwestycje nowe czy stricte w sprzęt.

- Dodatkowo pamiętajmy, że w europejskim systemie rachunków narodowych wydatek na zbrojenia zostaje zaksięgowany dopiero wtedy, kiedy następuje dostawa sprzętu, niezależnie od tego, kiedy były dokonane płatności czy podjęte zobowiązania finansowe - zwraca uwagę ekspert. - Polska optowała za tym, by traktować wydatki militarne nieco szerzej, bo elementów generujących koszty z punktu widzenia finansów publicznych jest więcej - np. zakup nowego sprzętu wiąże się zwykle także z przeszkoleniem personelu wojskowego, być może też wyższymi wynagrodzeniami dla tego personelu z uwagi na to, że rosną jego kompetencje. Apelowaliśmy więc o to, by patrzeć na koszty fiskalne związane z obronnością w nieco szerszym kontekście. W ujęciu kasowym, uwzględniającym szereg dodatkowych kosztów, Polska rzeczywiście wydaje najwięcej ze wszystkich krajów NATO na zbrojenia; obecnie to ponad 4 proc. PKB.

Przypomnijmy, że w budżecie Polski na 2025 rok zapisano kwotę 124,3 mld zł na wydatki na obronność - to wzrost o ponad 6 mld zł rok do roku. W połączeniu z wydatkami z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (jest to dodatkowe, pozabudżetowe źródło finansowania zakupów uzbrojenia, oparte na środkach z kredytów i pożyczek) nakłady Polski na obronność sięgną w tym roku kwoty 186,6 mld zł, co stanowi sumę prawie o 29 mld zł wyższą w porównaniu z 2024 r. Tegoroczne wydatki na zbrojenia wyniosą 4,7 proc. PKB wobec 4,2 proc. PKB w 2024 r.

- Jeśli więc zmiany co do definiowania wydatków na obronność poskutkują tym, że więcej rodzajów wydatków będzie preferencyjnie traktowanych przy ocenie deficytu, to jest szansa na to, że rządowi uda się ograniczyć nadmierny deficyt w przeciągu 4 lat, tak, jak to zostało nakreślone w średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym - mówi Adam Antoniak z ING. - W planie tym rząd nie zapowiedział jakichś istotnych oszczędności - wiemy, że progi podatkowe mają pozostać bez zmian, a więc coraz więcej osób będzie płaciło wyższe podatki; dodatkowo po stronie nominalnej część wydatków pozostanie zamrożona (brak indeksacji), co spowoduje, że zmniejszą się one w relacji do PKB - natomiast mimo to ten plan i tak nie był to końca przekonywujący. Horyzont 2028 r., jeśli chodzi o zejście z deficytem tuż poniżej unijnej granicy, tj. do 2,9 proc. PKB, był niepewny. Ta dodatkowa ulga w postaci poluzowania unijnych reguł fiskalnych powinna ułatwić realizację zaplanowanej ścieżki redukcji deficytu.

Dużo jednak zależeć też będzie od tego, czy rząd oprze się swoistej pokusie, jaką stworzy większa przestrzeń fiskalna. Teoretycznie będzie mógł wykorzystać tę przestrzeń, by zwiększyć wydatki i np. zrealizować odłożone w czasie obietnice wyborcze - a nie po to, by łatwiej mu było zredukować deficyt przy jednoczesnym wydatkowaniu dużych sum na obronność.

- Poluzowanie kryteriów oceny długu i deficytu państw członkowskich zmniejszy presję na zacieśnienie fiskalne w związku z procedurą nadmiernego deficytu - mówi Grzegorz Maliszewski, główny ekonomista Banku Millennium. - Da też impuls - przede wszystkim innym krajom europejskim - na zwiększenie wydatków na obronność, bo Polska w ostatnich latach tych inwestycji robiła dużo (co też częściowo było odpowiedzialne za to, że weszliśmy w procedurę nadmiernego deficytu); teraz przestaniemy być za nie "karani". Nie będzie też presji na mocne cięcia wydatków w budżecie, by spełnić kryteria fiskalne. Pytanie, czy konsekwencją tego będzie wykorzystanie większej przestrzeni fiskalnej do utrzymania luźnej polityki fiskalnej i zwiększenia wydatków społecznych (bo to, że wydatki militarne będą kontynuowane, to oczywiste), czy też obniżenie deficytu. To już jednak pytanie do polityków, czy ulegną tej pokusie - czy też wyzwolona dodatkowa przestrzeń fiskalna zostanie wykorzystana na pewne zredukowanie deficytu, który mamy obecnie, a - przypomnijmy - jest to prawie 6 proc. PKB.  

- Konieczne wydatki militarne można więc będzie zwiększać, utrzymując dyscyplinę fiskalną (o co w świetle poluzowania unijnych reguł powinno być łatwiej) - ale też być może rządzący zdecydują się na większą hojność, zwłaszcza, że w perspektywie średniookresowego planu strukturalno-budżetowego mamy kolejne wybory - dodaje nasz rozmówca. - Zwróćmy uwagę, że na 2025 rok nie została zaplanowana konsolidacja finansów publicznych, bo też jest to rok wyborczy - a wysiłek fiskalny zaczyna się dopiero od 2026 r. 

W średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym rząd zakłada, że deficyt sektora finansów publicznych wyniesie 5,5 proc. PKB w 2025 r. (spadek o zaledwie 0,2 proc. w stosunku do prognozowanego za 2024 rok poziomu 5,7 proc. PKB - wstępny szacunek deficytu sektora za rok ubiegły dopiero przed nami), następnie w 2026 r. zmaleje do 4,5 proc. PKB; w 2027 r. spadnie do 3,7 proc. PKB, a w 2028 r. osiągnie wspomniany poziom 2,9 proc. PKB, a więc tuż poniżej unijnego progu.

Katarzyna Dybińska